A literacia financeira no currículo de Matemática e de Economia deveria deixar de funcionar como competência transversal opcional, com avaliação ligeira, e passar a integrar o currículo de modo formal, com aprovação obrigatória como condição de conclusão da escolaridade. A formulação é estrutural, não retórica. Enquanto a aprovação no domínio não for condição de progressão e de conclusão da escolaridade obrigatória, a competência continua a ser tratada pelo sistema educativo como acessório, e os indicadores nacionais e internacionais continuam a confirmar que o acessório não passa.
O diagnóstico institucional
O Plano Nacional de Formação Financeira está em execução desde Maio de 2011, sob coordenação do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (Banco de Portugal, CMVM e Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões). Três ciclos plurianuais foram concluídos (2011 a 2015, 2016 a 2020, 2021 a 2025) e o quarto ciclo está em formulação. Em paralelo, o Inquérito à Literacia Financeira da População Portuguesa, conduzido pelo Banco de Portugal, foi aplicado em 2010, 2015, 2020 e 2024, seguindo metodologia OCDE/INFE para permitir comparação internacional. O retrato consolidado dos quatro inquéritos é o de capacidades de gestão diária razoáveis, capacidade de planeamento financeiro de médio prazo mediana, e capacidade de compreensão de produtos financeiros estruturados (crédito hipotecário indexado, produtos com risco, pensões de capitalização) francamente fraca, com persistência intergeracional do défice.
Esta persistência não é detalhe estatístico. É a expressão sistémica de uma assimetria entre a complexidade dos produtos a que as famílias portuguesas estão expostas, regulados por um corpo normativo europeu denso (Directiva 2014/65/UE relativa aos mercados de instrumentos financeiros, Directiva 2016/97/UE relativa à distribuição de seguros, Regulamento (UE) n.º 1286/2014 sobre documentos de informação fundamental, Directiva 2014/17/UE relativa ao crédito hipotecário, Regulamento (UE) 2023/1114 relativo aos mercados de criptoactivos), e a capacidade efectiva dos contraentes desses produtos para os entender. O ciclo Euribor de 2022 a 2024 expôs essa assimetria de modo particularmente claro no segmento do crédito à habitação: a maioria dos mutuários com contratos indexados não compreendia, em rigor, a relação entre Euribor, spread, taxa anual nominal e taxa anual de encargos efectiva, embora todos esses elementos figurassem nas fichas de informação normalizada europeia entregues à assinatura do contrato.
O Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de Julho, que estabelece o currículo dos ensinos básico e secundário, integrou a Cidadania e Desenvolvimento como componente do currículo, e a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania de 2017 incluiu a educação financeira entre os domínios obrigatórios. O Referencial de Educação Financeira para o Ensino Pré-Escolar, o Básico e o Secundário, publicado pela Direção-Geral da Educação em parceria com o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, está disponível desde 2013 e foi revisto em 2021. O conjunto é institucionalmente ambicioso e operacionalmente débil. A Cidadania e Desenvolvimento avalia-se com menção qualitativa, a integração na Matemática ou na Economia depende da decisão de cada escola e de cada docente, e a aprovação no domínio não constitui condição de progressão de ano ou de conclusão de ciclo.
A consequência operacional é mensurável. Portugal participou na avaliação PISA Financial Literacy em 2012, 2015 e 2018, e os resultados situaram o país consistentemente abaixo da média OCDE, com particular fragilidade no escalão de proficiência mais elevado, aquele em que se medem capacidades de raciocínio analítico sobre produtos financeiros complexos. O ciclo de 2022, cujos resultados foram publicados em 2024, manteve o padrão. A explicação estrutural é simples: aquilo que o currículo não avalia com peso, o aluno não estuda com peso, e aquilo que o aluno não estuda com peso, o adulto não retém.
O quadro comparado
A comparação internacional é instrutiva precisamente porque a literatura sobre eficácia da educação financeira, sintetizada por Lauren Willis (Loyola Law School, 2011) e quantificada pela meta-análise de Fernandes, Lynch e Netemeyer publicada na Management Science em 2014, identifica efeitos modestos e decrescentes para intervenções pontuais, e efeitos materiais e persistentes apenas para intervenções curricularmente integradas, repetidas ao longo da escolaridade e avaliadas com peso real. Os países que produzem os melhores resultados, medidos pelo PISA Financial Literacy e pelos inquéritos OCDE/INFE, partilham uma arquitectura institucional comum: integração curricular plurianual, avaliação formal com consequência académica, formação de professores especializada, e articulação com o sistema de supervisão financeira.
A Estónia ilustra o modelo de modo mais económico. A reforma curricular nacional de 2010, ainda no quadro da consolidação institucional pós-adesão à União Europeia, integrou a literacia financeira como competência transversal obrigatória do ensino básico e do ensino secundário, com módulos específicos em Matemática (escalões 1 a 3) e nas disciplinas de Sociaalõpetus (estudos sociais) e Majandus (economia) no ensino secundário. Os resultados estónios no PISA Financial Literacy colocam o país no topo da OCDE em todos os ciclos em que participou, à frente de jurisdições com maior PIB per capita e maior despesa educativa por aluno. A leitura estrutural é a de que o efeito curricular precede o efeito de rendimento, e não o inverso.
A Austrália codificou a sua arquitectura no National Consumer and Financial Literacy Framework, originalmente publicado em 2005 e revisto em 2011, com integração formal no Australian Curriculum desde 2010 sob coordenação do ASIC (Australian Securities and Investments Commission) através do programa MoneySmart. A literacia financeira surge como conteúdo obrigatório em Mathematics, English e Humanities and Social Sciences entre o Foundation e o Year 10, com objectivos de aprendizagem expressos para cada nível. A avaliação faz-se pelos mesmos instrumentos das áreas disciplinares principais. O resultado, medido pelos inquéritos OCDE/INFE para a população adulta, coloca a Austrália no terço superior da escala.
O Canadá funciona por jurisdição provincial, e o Ontário oferece o caso mais maduro. A obrigatoriedade da literacia financeira nos Grades 4 a 12 foi instituída em 2011 pelo Ministry of Education provincial, e a reforma curricular de 2020 acrescentou a disciplina obrigatória Career Studies and Financial Literacy ao Grade 10, com avaliação contabilizando para a conclusão do Ontario Secondary School Diploma. O modelo conjuga integração curricular transversal e disciplina autónoma com avaliação consequente, e tem servido de referência para outras províncias canadianas e para jurisdições americanas que cruzaram a fronteira do compulsório a partir de 2018.
O Reino Unido procedeu à integração formal no National Curriculum em 2014, na sequência do relatório do All-Party Parliamentary Group on Financial Education for Young People de 2011 que documentou a inconsistência da abordagem anterior. A literacia financeira passou a integrar Mathematics e Citizenship em Key Stage 3 e Key Stage 4, com objectivos definidos no programa de estudos publicado pelo Department for Education. A avaliação faz-se através dos GCSE (General Certificate of Secondary Education) das disciplinas em que a literacia está integrada, com aprovação requerida para progressão. O relatório de revisão de 2023 confirmou a consolidação operacional do modelo, embora identificando a formação de professores como a frente que requer reforço continuado.
A Finlândia integrou a literacia financeira no Curriculum Nacional de 2016 sob a categoria de multiliteracies, uma das sete competências transversais centrais do quadro, com a sub-componente working life competence and entrepreneurship incluindo objectivos explícitos sobre consumo, poupança e crédito. O modelo finlandês é menos disciplinar e mais transversal do que o estónio ou o australiano, mas a avaliação faz-se com peso curricular real e os resultados em PISA Financial Literacy reflectem-no.
A leitura cruzada destas cinco arquitecturas, somada ao quadro de referência da Joint EU/OECD-INFE Financial Competence Framework for Adults publicado em Janeiro de 2022 e ao Financial Competence Framework for Children and Youth publicado em Setembro de 2023, sugere uma conclusão institucional simples. Os países que tratam a literacia financeira como matéria curricular, com avaliação consequente e formação de professores especializada, obtêm resultados materialmente superiores e persistentes. Os países que a tratam como competência transversal opcional, com avaliação qualitativa e integração discricionária, obtêm resultados modestos e voláteis. Portugal pertence, presentemente, ao segundo grupo.
A arquitectura proposta
A correcção operativa exige intervenção legislativa em duas peças, a Lei de Bases do Sistema Educativo, bem como acto de revisão da Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania de 2017. A proposta consolida-se em dez artigos.
- A literacia financeira é objecto de aprendizagem obrigatória dos ensinos básico e secundário, com aprovação como condição de progressão de ciclo e de conclusão da escolaridade obrigatória.
- Os domínios de gestão pessoal, orçamento familiar, poupança, crédito, juros simples e compostos, inflação e protecção do consumidor financeiro integram o currículo de Matemática do 2.º e do 3.º ciclos, com objectivos de aprendizagem expressos por ano de escolaridade alinhados com o Joint EU/OECD-INFE Financial Competence Framework for Children and Youth (2023).
- Os domínios de matemática financeira, produtos financeiros estruturados, mercado de capitais, sistema fiscal, sistema previdencial e contratação financeira integram o currículo de Matemática A, de Matemática B e de Matemática Aplicada às Ciências Sociais. Integram igualmente o currículo de Economia A, Economia C e Direito do agrupamento de Línguas e Humanidades, com objectivos de aprendizagem alinhados com o Joint EU/OECD-INFE Financial Competence Framework for Adults (2022).
- No 9.º ano de escolaridade, a Matemática integra um módulo de literacia financeira com avaliação sumativa em prova escrita, cuja aprovação é condição de conclusão do 3.º ciclo do ensino básico e de obtenção do diploma correspondente.
- No 12.º ano de escolaridade, a Matemática A, a Matemática B, a Matemática Aplicada às Ciências Sociais ou a Economia A, consoante o agrupamento de matrícula, integra um módulo de literacia financeira com avaliação sumativa em prova escrita, cuja aprovação é condição de conclusão do ensino secundário e de obtenção do respectivo diploma.
- O Instituto de Avaliação Educativa (IAVE) elabora e revê quinquenalmente a matriz de referência das provas, em coordenação com o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (Banco de Portugal, CMVM e ASF) e com a Direção-Geral da Educação. A matriz alinha com os descritores PISA Financial Literacy e com os quadros de competência EU/OECD-INFE.
- A certificação para leccionação dos módulos referidos nos artigos 4.º e 5.º é condicionada à conclusão de unidade curricular específica em literacia financeira aplicada à didáctica, oferecida por instituições de ensino superior em articulação com o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros. A oferta inclui modalidade de formação contínua certificada para o corpo docente em exercício, com plano de transição de cinco anos a contar da entrada em vigor.
- A componente de educação financeira da Cidadania e Desenvolvimento, prevista na Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, passa a articular-se com os módulos previstos nos artigos 2.º a 5.º, com função complementar e não substitutiva. A menção qualitativa em Cidadania e Desenvolvimento não substitui a avaliação prevista nos artigos 4.º e 5.º.
- A participação portuguesa na avaliação PISA Financial Literacy é obrigatória em todos os ciclos em que esta avaliação se realize, com publicação integral dos resultados pelo IAVE no prazo de noventa dias após divulgação pela OCDE.
- O quadro previsto nos artigos anteriores é objecto de revisão quinquenal, com a primeira revisão a realizar-se cinco anos após a entrada em vigor da presente alteração. A revisão considera os resultados PISA Financial Literacy, os Inquéritos à Literacia Financeira da População Portuguesa do Banco de Portugal, e os relatórios anuais de execução do Plano Nacional de Formação Financeira.
Literacia Financeira no currículo de todos
A formulação proposta não é técnica. É constitucional. A escolaridade obrigatória é o instrumento principal através do qual a país cumpre o dever, consagrado no artigo 74.º da Constituição, de assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito. Aquilo que a escolaridade obrigatória inclui, e aquilo que exige como condição de conclusão, define o conteúdo operativo da cidadania económica de uma geração inteira. Sair da escolaridade obrigatória sem capacidade demonstrada de ler um contrato de crédito, de comparar produtos de poupança, de entender a articulação entre Euribor e taxa de esforço, de avaliar a estrutura de uma pensão de capitalização, é sair sem uma das competências centrais que a vida adulta numa economia financeirizada exige. O país não precisa de manifesto sobre o assunto. Precisa do acto legislativo que feche a discrepância entre o quadro normativo de protecção do consumidor financeiro que já existe no plano europeu e a capacidade efectiva dos cidadãos de o utilizar. Sem esse acto, a Cidadania e Desenvolvimento continua a operar como menção, o Plano Nacional de Formação Financeira continua a operar como sensibilização, e a literacia financeira continua a ser aquilo que o sistema declara importante e desavalia em prova.