O que é a armadilha do turismo na Madeira?
A Madeira armadilha do turismo é a dependência económica estrutural da Região face a um único sector que representa cerca de 28,8% do PIB regional, comprime a estrutura salarial, importa mão-de-obra estrangeira e provoca a emigração de licenciados, sem que a arquitectura constitucional portuguesa atribua à Região as competências fiscais e financeiras necessárias para diversificar.
A Madeira e a armadilha do turismo é hoje uma das mais bem documentadas patologias do desenvolvimento económico das pequenas economias insulares, e a Região Autónoma da Madeira encontra-se nela há tempo suficiente para que o diagnóstico não careça já de demonstração empírica adicional. Uma economia em que o turismo representa cerca de 28,8% do produto interno bruto regional, em que a remuneração mínima mensal garantida é a mais elevada do território nacional não por força de qualquer ganho de produtividade mas porque a estrutura salarial geral é particularmente comprimida, em que a procura de trabalho hoteleiro se cobre crescentemente por importação de mão-de-obra estrangeira, e em que os jovens licenciados emigram à procura de carreiras qualificadas que a base produtiva regional não tem como sustentar, é uma economia que reúne os marcadores clássicos da literatura sobre dependência turística. A saída, contrariamente ao que tem sido sugerido pelo Governo Regional, não passa por mais turismo de qualidade, nem por mais subsídios em sede de Orçamento de Estado (ou da Região), nem sequer pela perenização do regime do Centro Internacional de Negócios da Madeira nos termos atuais. Passa por uma reforma constitucional que dote a Região de autonomia económica, financeira e fiscal em moldes equivalentes aos de Macau, Hong Kong ou das Dependências da Coroa britânica.
O diagnóstico estrutural
Os dados regionais publicados pela Direção Regional de Estatística da Madeira (DREM) e pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) compõem um retrato em que pouco se altera de ano para ano. O turismo, medido em consumo turístico no território económico, representava em 2019 cerca de 28,8% do PIB regional; em 2024, com um produto interno bruto de 7,5 mil milhões de euros e um crescimento real de 1,5%, o sector continuou a ser, segundo a DREM, o principal motor do crescimento agregado. O emprego regional atingiu o valor recorde de 126 mil pessoas em 2024, com uma taxa de desemprego de 5,7%, abaixo da média nacional. Estes números, apresentados pelo executivo regional como prova de êxito, são na realidade a assinatura econométrica da armadilha: pleno emprego em sectores de baixa produtividade, baixos salários reais, dependência crescente de mão-de-obra importada, e impossibilidade prática de absorver capital humano qualificado.
A literatura empírica sobre o turismo como motor de crescimento em Portugal, designadamente os trabalhos de Tiago Neves Sequeira e Paulo Maçãs Nunes, confirma que a especialização turística traz crescimento médio acima da norma para economias pequenas com geografia e clima favoráveis, mas alerta para o reduzido efeito multiplicador em economias menos desenvolvidas e para o risco de captura sectorial. Esse risco materializa-se na Madeira no facto de o sector hoteleiro nacional registar uma das mais elevadas proporções de trabalhadores estrangeiros do país, com cerca de três em cada dez trabalhadores no alojamento e restauração a serem imigrantes, e no facto de a população estrangeira residente na Região ter atingido em 2023 um novo valor recorde. A oferta de trabalho qualificada local não se mantém: emigra para Lisboa, para o continente e para o exterior, na linha do padrão geral descrito pelo Banco de Portugal.
A Madeira armadilha do turismo à luz da economia do desenvolvimento
A economia do desenvolvimento, durante as últimas quatro décadas, produziu um corpo conceptual consolidado sobre as economias insulares de pequena dimensão que permite enquadrar o caso madeirense com precisão analítica. Os economistas neozelandeses Geoff Bertram e Ray Watters propuseram em 1985 o modelo MIRAB, em que as economias insulares do Pacífico se sustentavam essencialmente em migração, remessas, ajuda externa e burocracia pública. Jerome McElroy revisitou esse quadro em 2006 com o modelo SITE (Small Island Tourist Economies), demonstrando que uma fração das economias insulares conseguiu substituir a tríade migração-remessas-ajuda por uma concentração no turismo, mas que essa substituição, embora produzisse rendimento per capita mais elevado, gerava em paralelo perfis socioeconómicos com características próprias de penetração turística elevada, dependência política e vulnerabilidade externa. Lino Briguglio, da Universidade de Malta, sistematizou em vários trabalhos entre 1993 e 2009 o índice de vulnerabilidade económica das pequenas economias insulares e, mais tarde, o quadro complementar vulnerabilidade-resiliência, demonstrando empiricamente que apenas economias insulares com instituições políticas, mercados financeiros e estabilidade macroeconómica capazes de absorver choques externos conseguem ultrapassar a condição estrutural de vulnerabilidade que a insularidade impõe.
A esse aparato analítico junta-se a teoria do tourism-driven Dutch disease, formalizada por Brian Copeland em 1991, que descreve como um boom turístico, ao concentrar fatores produtivos no sector de bens não transacionáveis, aprecia o nível de preços relativo, comprime a competitividade dos demais sectores transacionáveis e fixa a economia num equilíbrio em que a diversificação se torna progressivamente mais cara de empreender. A literatura subsequente confirma que estes efeitos são particularmente agudos em pequenas economias insulares com baixa autonomia de política económica.
A Madeira e a armadilha do turismo, lida à luz deste quadro, deixa de ser um problema regional específico e passa a ser um caso de manual: uma SITE com elevada vulnerabilidade económica, exposta a Dutch disease tourism-driven, sem os instrumentos que permitiriam contrariar a dinâmica.
Quatro espelhos: Baleares, Chipre, Maurícias, Aruba
O diagnóstico ganha contornos definitivos quando confrontado com quatro economias insulares cuja trajetória, em sentidos distintos, ilumina o que está em causa.
As Baleares funcionam como o espelho mediterrânico mais próximo. Em 2024, o arquipélago recebeu 18,7 milhões de turistas, com uma receita turística agregada da ordem dos 20 mil milhões de euros e uma intensidade de tráfego aéreo classificada pelo sector como a mais elevada da União Europeia, com aterragens a cada noventa segundos no pico da época. A consequência social está documentada: os preços da habitação nas comunidades mais turísticas subiram em média perto de 10% em 2023, contra 6,3% no resto de Espanha, e os protestos contra o overtourism em Palma de Maiorca em julho de 2024 reuniram cerca de cinquenta mil pessoas. A reputação turística do destino atingiu em 2025 o valor mais baixo desde 2022. As Baleares são uma economia que escolheu a especialização turística total e está agora a tentar travar, sem instrumentos fiscais autónomos, a dinâmica que ela própria desencadeou.
Chipre constitui o contraste mais informativo do ponto de vista da arquitectura. Apesar de ter sido durante décadas uma economia muito dependente do turismo, a República de Chipre conduziu nas últimas duas décadas um processo de diversificação que conferiu aos serviços o estatuto de 86,2% do valor acrescentado bruto em 2024, com os serviços financeiros a representar 10% e os serviços profissionais 7%. O sector das tecnologias da informação e comunicação cresceu em média 17,7% ao ano entre 2015 e 2024, atingindo já uma contribuição de 16% para o valor acrescentado bruto, e os ativos sob gestão na praça financeira passaram de 2,7 mil milhões de euros em 2016 para 10,7 mil milhões em 2025. A diferença com a Madeira não está em fatores naturais ou geográficos. Está em que Chipre é um Estado-Membro soberano com plena autonomia legislativa em matéria fiscal e financeira.
As Maurícias oferecem o arco mais completo. Pequena economia insular do Índico, com 1,26 milhões de habitantes, conheceu nas últimas seis décadas a transformação que a literatura cita como caso paradigmático da diversificação possível: da monocultura da cana-de-açúcar até aos anos 1970, para um modelo de quatro pilares assentes em açúcar, têxteis, turismo e serviços financeiros, e mais recentemente em tecnologias da informação e comunicação. Os serviços financeiros representam atualmente 14% do produto interno bruto e a economia cresceu 4,7% em 2024. O processo não foi isento de fricções, em particular após a reforma de 2019 que, na sequência da pressão da OCDE no quadro do BEPS, fundiu os antigos regimes GBC1 e GBC2 num único Global Business Licence com requisitos de substância económica reforçados. A lição é estrutural: a diversificação dependeu de a Maurícia ter, enquanto Estado soberano, capacidade legislativa fiscal autónoma e capacidade de negociar bilateralmente os parâmetros do seu centro financeiro.
Aruba completa o quadro pela negativa. Membro do Reino dos Países Baixos com estatuto de país constituinte, a ilha apresenta um produto interno bruto per capita acima dos 44 mil dólares em 2023, com crescimentos de 8,9% e 7,6% em 2023 e 2024, integralmente sustentados pelo turismo. O Fundo Monetário Internacional, em 2025, identifica os limites desse modelo e a urgência de diversificação para a economia do conhecimento, a economia circular, a logística e o turismo de elevado valor acrescentado. Aruba dispõe de plena autonomia fiscal interna no quadro do Reino dos Países Baixos, e mesmo assim a transição revela-se difícil. A Madeira, sem essa autonomia, não tem sequer condições para a empreender.
A omissão constitucional e a função estrutural da dependência
A leitura conjunta destes quatro casos permite extrair a inferência política decisiva. A Madeira não está na armadilha do turismo apenas porque o Governo Regional, sucessivamente, escolheu o turismo como motor principal. Está na armadilha porque a arquitectura constitucional portuguesa não lhe confere os instrumentos que tornariam possível sair dela. As competências fiscais e financeiras da Região, tal como definidas no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM) e na Lei das Finanças Regionais, são adaptativas e não constitutivas: a Madeira pode aplicar deduções e modulações sobre uma estrutura fiscal definida em Lisboa, não pode definir uma estrutura fiscal própria. O regime do Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM) opera sob clearance de auxílio de Estado da Comissão Europeia, em ciclos sucessivos de aprovação e prorrogação, com o último prolongamento aprovado até 2033, o que o expõe a um desincentivo estrutural de longo prazo: nenhum investidor de horizonte multi-geracional fixa operações substantivas num regime que pode não estar disponível ao fim de oito anos. O artigo 349.º do TFUE, que reconhece à União a competência para adotar medidas específicas em favor das regiões ultraperiféricas, incluindo em matéria fiscal, está subutilizado.
A dependência turística, neste quadro, deixa de ser um acidente para revelar a sua função estrutural. Uma Região cujo único motor económico é uma indústria de procura externa volátil, cujas receitas fiscais são em grande parte definidas a partir do continente e cujo regime fiscal especial está sujeito a clearance recorrente, é uma Região obrigada à dependência do Orçamento de Estado para garantir a continuidade dos serviços públicos. A “subsidiodependência” não é o subproduto da insularidade: é o resultado político, e politicamente útil ao centro, da ausência de competências fiscais e financeiras próprias. Os partidos com assento na Assembleia Legislativa da Madeira não tem demonstrado vontade política suficiente de questionar este enquadramento. Os esforços têm-se limitado à negociação de adendas pontuais ao quadro existente, sem que a pergunta de fundo, sobre que tipo de autonomia económica seria adequada à Região, tenha sido publicamente colocada como questão constitucional.
A reforma proposta: autonomia económica, financeira e fiscal plena
A saída da armadilha exige, portanto, uma reforma constitucional de fundo, e não meramente uma reforma do regime do CINM ou da Lei das Finanças Regionais. A referência comparada está disponível e é institucionalmente respeitável. Macau dispõe, nos termos do artigo 106.º da sua Lei Básica, de finanças independentes, sem que o Governo Central possa nela cobrar impostos, e de um sistema fiscal independente cujas tipologias, taxas e benefícios são definidos pela própria Região Administrativa Especial. Hong Kong opera, antes e depois das alterações de 2020, um quadro fiscal análogo, com baixas taxas, autonomia legislativa fiscal e estatuto separado de território aduaneiro. As Dependências da Coroa britânica, Jersey, Guernsey e Ilha de Man, exercem plena autonomia legislativa fiscal e financeira, com taxa geral de imposto sobre as sociedades de 0%, taxa de 10% para serviços financeiros, imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 20%, ausência de imposto sucessório, e geração de mais de 90% das receitas públicas a partir de fontes locais sem subsídios do Reino Unido.
A questão constitucional que se coloca não é se a Madeira deve aspirar a um estatuto idêntico ao de Macau ou de Jersey, dado que o enquadramento jurídico internacional é distinto, mas se uma reforma da Constituição da República Portuguesa e do EPARAM pode atribuir à Região o equivalente funcional dessas competências dentro do quadro português e europeu. A resposta, do ponto de vista jurídico, é afirmativa. O artigo 349.º do TFUE oferece a base jurídica europeia para regimes fiscais regionais específicos. A revisão constitucional é em si mesma instrumento adequado para a redefinição das competências regionais. O obstáculo é exclusivamente político, e reside na ausência de vontade, tanto regional quanto nacional, para abrir a discussão.
Assim, um eventual programa de reforma teria pelo menos três dimensões. Em primeiro lugar, a transferência para a Região da competência legislativa primária em matéria de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das pessoas coletivas, com retenção pelo Estado central de uma quota-parte definida em sede de Lei das Finanças Regionais segundo o modelo do Concierto Económico basco e do Convenio Navarro. Em segundo lugar, a constituição de um regime fiscal e financeiro regional próprio, perenizado por norma constitucional e não por clearance recorrente de auxílio de Estado, com base no artigo 349.º do TFUE. Em terceiro lugar, a atribuição à Região de competência regulatória própria no domínio dos serviços financeiros e da supervisão financeira correspondente, à semelhança da arquitectura institucional que sustentou a diversificação cipriota, mauriciana e das Dependências da Coroa britânica.
Nenhuma destas medidas resolve por si só a armadilha. Nenhuma transforma a Região no espaço de uma legislatura. O ponto é outro: sem este quadro institucional, a diversificação continuará a ser anunciada como ambição e contrariada como prática, porque a Região não terá os instrumentos que tornariam a diversificação possível. Com este quadro, a Madeira passaria a poder competir, no espaço europeu e no espaço lusófono, com economias insulares que já demonstraram que a diversificação é exequível quando a autonomia económica e fiscal é real.
A questão final é de natureza doutrinária. As economias que conseguiram sair da dependência turística, das Maurícias ao Chipre, das Dependências da Coroa britânica a Hong Kong, fizeram-no porque dispunham, antes de mais, da dignidade institucional de poderem decidir o seu próprio modelo fiscal e financeiro. A Madeira não dispõe dessa dignidade. Continuará a viver da hospitalidade externa, alternativamente turística e orçamental, enquanto não a reivindicar. Antes morrer livres que em paz sujeitos: a máxima de Cipriano de Figueiredo, I Conde de São Sebastião, descreve com precisão a única alternativa intelectualmente séria à armadilha em que a Região se encontra. A saída não é económica antes de ser constitucional. E não é técnica antes de ser política.
Publica isto tudo no SOL e no JM, nem que seja por capítulos por causa do espaço