O Critical Raw Materials Act e onde Portugal está no mapa estratégico
O Regulamento (UE) 2024/1252 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Abril de 2024, designado abreviadamente como Critical Raw Materials Act ou CRMA, entrou em vigor a 23 de Maio de 2024 e estabelece o quadro jurídico da União Europeia em matéria de matérias-primas críticas para a transição verde, digital e estratégica. O regulamento identifica 34 matérias-primas críticas e, dentro destas, 17 matérias-primas estratégicas, lista que inclui o lítio, o cobalto, as terras raras leves e pesadas, o tungsténio, o gálio, o germânio, o silício metalúrgico, o magnésio e o boro. O regulamento fixa quatro objectivos quantitativos a alcançar até 2030 que constituem a coluna vertebral da nova arquitectura: pelo menos 10 por cento do consumo anual da União em extracção doméstica de matérias-primas estratégicas; pelo menos 40 por cento em processamento doméstico; pelo menos 25 por cento em reciclagem doméstica; e nenhum país terceiro fornecedor pode representar mais de 65 por cento das importações da União para qualquer matéria-prima estratégica.
A arquitectura institucional da CRMA opera por três vias principais. A primeira é a designação de Projectos Estratégicos, que beneficiam de prazos de licenciamento acelerados (24 meses para projectos de extracção, 12 meses para projectos de processamento ou reciclagem), de prioridade de acesso a financiamento europeu e nacional, e de presunção legal de interesse público superior em sede de Avaliação de Impacte Ambiental. A segunda é a obrigação dos Estados-membros de elaborarem programas nacionais para identificar potencial de exploração e para acelerar processos de licenciamento. A terceira é a coordenação inter-Estados-membros através do Critical Raw Materials Board, que agrega Comissão e Estados-membros e identifica gargalos operacionais comuns.
Portugal está, geologicamente, no mapa estratégico da União em matérias-primas críticas. O território continental tem reservas conhecidas de lítio (concentradas no Norte, em Boticas, Montalegre, Alijó, Fundão e na Beira Alta), de tungsténio (Panasqueira, na Beira Baixa), de cobre e zinco (Neves-Corvo, no Alentejo), de feldspato (deposições dispersas), e tem indicações geológicas para terras raras em alguns pegmatitos da Beira. As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não têm reservas mineiras significativas relevantes para a CRMA, mas têm assets portuários e energéticos que podem ser pertinentes para a logística de matérias-primas estratégicas, ponto que o desenho institucional de uma estratégia nacional teria de incorporar.
A questão substantiva é simples e desconfortável. Portugal tem o activo geológico, tem o quadro jurídico europeu, e tem a oportunidade institucional. Não tem ainda uma estratégia nacional articulada que integre extracção, processamento, reciclagem, fiscalidade, salvaguardas ambientais, articulação com comunidades locais, e designação de Projectos Estratégicos sob a CRMA. O processo de licenciamento do projecto do Barroso, conduzido pela Savannah Resources e em curso há mais de uma década, está a operar em função desta ausência de quadro nacional, e não em função da sua presença. As matérias-primas críticas Portugal já as tem; a estratégia para as enquadrar continua por escrever.
O activo geológico português: Barroso, Panasqueira, Neves-Corvo, e o que falta a montante
O projecto do Barroso, em Boticas (Vila Real), é a concessão mineira de lítio mais consequente em Portugal e uma das mais relevantes em Europa Ocidental para o lítio em mineral de espodumena. A concessão foi originalmente atribuída em 2006; o Estudo de Impacte Ambiental obteve Declaração de Impacte Ambiental favorável condicionada da Agência Portuguesa do Ambiente em 2023; o processo de licenciamento subsequente tem decorrido com oposição organizada de associações locais, em particular a União em Defesa de Côvas do Barroso (UDCB), e com escrutínio mediático e institucional sustentado. A operadora, a Savannah Resources, é uma sociedade cotada em Londres com filial portuguesa, e a sua estratégia industrial passa, na configuração actual, pela exportação de concentrado de espodumena para refinação e conversão fora de Portugal.
A Mina da Panasqueira, em Aldeia de São Francisco de Assis (Covilhã), é a mais antiga concessão de tungsténio em produção contínua em Portugal e uma das mais relevantes da União Europeia para esta matéria-prima estratégica. Opera há mais de um século, com o tungsténio classificado como matéria-prima estratégica pela CRMA por força das suas aplicações em ligas metálicas para defesa, ferramentas industriais e indústria automóvel. A Mina de Neves-Corvo, em Castro Verde (Alentejo), é a maior mina europeia de cobre e zinco e é operada pela Somincor, controlada pela Lundin Mining; o cobre integra a lista de matérias-primas estratégicas.
O ponto comum às três operações é estrutural. Todas extraem matéria-prima em mineral; nenhuma processa, refina ou converte em escala equivalente em Portugal. A Savannah Resources prevê construir uma planta de concentração no Barroso, mas não uma planta de conversão de hidróxido ou carbonato de lítio para uso em baterias. O concentrado seria exportado para refinação fora do território nacional. A Panasqueira exporta concentrado de tungsténio para refinação. A Neves-Corvo exporta concentrado de cobre e de zinco. A consequência é que Portugal, na configuração actual, captura apenas o elo de menor valor acrescentado da cadeia, e expõe-se a oscilações cíclicas de preço de matéria-prima sem captar margem nas fases industriais a jusante onde a margem industrial efectivamente reside.
Esta configuração é a que a CRMA está deliberadamente desenhada para alterar. A meta de 40 por cento de processamento doméstico até 2030 não é decorativa: é a forma operacional pela qual a União pretende que o valor industrial associado à transição energética seja captado dentro do espaço da União, e não exportado para refinação fora. A leitura coerente com a CRMA, para Portugal, é a de que a extracção isolada não é resposta ao quadro europeu; é apenas a parte mais visível e politicamente mais contestada do problema, com a parte industrialmente mais consequente por construir.
Os casos de França (Allier/Imerys), Alemanha (Vulcan), Suécia (LKAB) e Chile (SQM-Codelco)
A leitura comparada impõe disciplina. O projecto Emili da Imerys, em Beauvoir (Allier), é o projecto francês de lítio mais avançado, com produção prevista para 2028 a partir do depósito de pegmatito existente sob a actual mina de caulino e mica. A Imerys é uma empresa francesa cotada com participação significativa do Estado francês através do Bpifrance; a estratégia industrial integra extracção, concentração e refinação para hidróxido de lítio em território francês, com investimento estimado superior a mil milhões de euros, e foi designada Projecto Estratégico ao abrigo da CRMA em 2024. O modelo francês articula concessão mineira, financiamento estatal, designação europeia, e cadeia industrial completa em território nacional. Portugal não tem equivalente operacional nem institucional.
A Vulcan Energy Resources, sociedade australo-alemã, opera no Upper Rhine Graben (vale superior do Reno) com extracção de lítio a partir de salmoura geotérmica, sem mineração tradicional. A planta-piloto está em Landau e a expansão industrial em Wilhelmshaven, com cadeia integrada extracção-refinação. O modelo é tecnologicamente distinto do Barroso (espodumena) mas institucionalmente análogo à Imerys em França: capital privado com forte enquadramento estatal alemão, designação Projecto Estratégico CRMA, integração vertical em território da União. A vantagem técnica do modelo Vulcan é a baixa pegada ambiental relativa, com extracção de salmoura geotérmica a produzir lítio e energia em processo combinado.
A sueca LKAB (Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag) é o caso mais didáctico de integração vertical no espaço da União. Empresa estatal sueca, opera as minas de ferro de Kiruna e Malmberget; em Janeiro de 2023, anunciou a descoberta do depósito de Per Geijer em Kiruna, identificado como o maior depósito conhecido de terras raras na Europa. A LKAB tem cadeia industrial integrada de extracção, processamento e fornecimento, com participação directa do Estado sueco em todo o ciclo. O modelo sueco é, hoje, a referência europeia para um Estado-membro pequeno ou médio que utiliza uma empresa pública de capital próprio para fixar valor industrial em território nacional. Portugal teve a sua empresa pública mineira (Empresa de Desenvolvimento Mineiro, EDM) com âmbito limitado ao passivo ambiental de minas abandonadas; uma figura jurídica equivalente à LKAB nunca foi concebida em Portugal.
O Chile, no extremo oposto da União mas relevante como referência por concentrar a maior reserva mundial de lítio, oferece o Acuerdo Litio de 2023 entre o Estado chileno (através da Codelco, empresa estatal de cobre) e a SQM, uma das duas grandes operadoras privadas. O acordo restruturou a participação accionista no salar de Atacama de forma a que o Estado chileno obtivesse controlo majoritário a partir de 2030 sem expropriação. O modelo Chile é o exemplo, à escala mundial, de Estado que decide reorganizar a estrutura de propriedade da extracção sem renacionalizar formalmente, mediante reorganização accionista negociada. Não é o modelo automaticamente transponível para Portugal, mas é institucionalmente instrutivo na medida em que demonstra que a estrutura accionista das concessões estratégicas é matéria política negociável e não dado adquirido.
A leitura sintética dos comparadores é a seguinte. França e Alemanha têm cadeia integrada extracção-refinação com forte enquadramento estatal e financiamento público. Suécia tem empresa estatal mineira como columna vertebral institucional. Chile tem reorganização accionista negociada como instrumento de reequilíbrio. Portugal tem activos geológicos comparáveis ou superiores aos franceses e similares aos suecos em escala, mas tem zero das três peças institucionais: nem cadeia integrada, nem empresa estatal mineira moderna, nem reorganização accionista das concessões existentes. A construção destas peças é o trabalho institucional que a entrada em vigor da CRMA torna inadiável.
A arquitectura industrial portuguesa em sete artigos
Uma estratégia portuguesa defensável em matéria de matérias-primas críticas teria de articular extracção, processamento, fiscalidade, financiamento, salvaguarda ambiental, articulação territorial e arquitectura institucional. A configuração mínima é a seguinte.
- A República Portuguesa adopta uma Estratégia Nacional para Matérias-Primas Críticas, articulada com o Critical Raw Materials Act e fundada no princípio de que a integração vertical extracção-processamento-reciclagem em território nacional é objectivo estratégico, sendo a extracção isolada considerada insuficiente para realizar o valor europeu da arquitectura.
- . O Estado adopta, em prazo de doze meses, um Plano Nacional para Matérias-Primas Críticas que identifica reservas, capacidade actual de extracção e processamento, défice industrial face às metas CRMA, e calendário de candidatura de projectos a designação de Projecto Estratégico ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) 2024/1252.
- O Estado adopta política activa de promoção da localização em território nacional de capacidade de refinação e conversão de matérias-primas estratégicas extraídas em Portugal, mediante combinação de incentivos fiscais (RFAI e DLRR ao abrigo do Código Fiscal do Investimento), financiamento Banco Português de Fomento e Banco Europeu de Investimento, articulação com o programa InvestEU, e parceria operacional com a Direcção-Geral de Energia e Geologia.
- O regime fiscal aplicável a operações industriais de processamento e conversão de matérias-primas estratégicas em território português é objecto de calibração específica, com extensão dos benefícios do RFAI a investimentos em capacidade industrial associada a Projectos Estratégicos CRMA, integração das actividades qualificadas no perímetro do IFICI quando envolvam investigação e desenvolvimento, e clarificação do tratamento em sede de IRC dos custos de descomissionamento e de reabilitação ambiental futura, em conformidade com a NCRF aplicável.
- É instituída, ou reforçada na figura jurídica existente, uma entidade pública especializada em participação industrial em projectos de matérias-primas críticas, com mandato de tomada de participação minoritária ou maioritária em capital social de operadores de processamento ou de reciclagem, à semelhança do modelo da LKAB sueca, com tutela conjunta do Ministério da Economia e do Ministério das Finanças.
- Os Projectos Estratégicos designados ao abrigo da CRMA observam padrões ambientais agravados relativamente ao regime geral de Avaliação de Impacte Ambiental, com mecanismo institucional de articulação obrigatória com as comunidades locais directamente afectadas, com plano de compensação económica e territorial vinculativo, e com integração no quadro do Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território.
- A execução da Estratégia é coordenada por órgão interministerial reportado ao Conselho de Ministros, articulado com a Comissão Europeia em sede do Critical Raw Materials Board, e o regime nacional de exame prévio a investimento estrangeiro directo (Decreto-Lei 138/2014 e legislação conexa) é actualizado para incorporar de forma explícita as matérias-primas estratégicas no perímetro de sectores estratégicos sujeitos a controlo, em coerência com o Regulamento (UE) 2019/452 sobre triagem de IDE.
Os sete artigos não esgotam a arquitectura de uma Estratégia Nacional para Matérias-Primas Críticas. Esgotam o núcleo mínimo. Uma política pública que aborde o problema apenas pelo lado do licenciamento, sem articulação fiscal, financeira, institucional e territorial, está a operar numa peça do puzzle e a deixar o resto por desenhar. A consequência prática é a que se observa hoje: o processo do Barroso opera em vácuo institucional, com a contestação local a ocupar o espaço que uma estratégia nacional deveria ocupar.
E Portugal?
A entrada em vigor da CRMA, em 23 de Maio de 2024, deslocou o problema das matérias-primas críticas em Portugal do plano sectorial mineiro para o plano da política industrial nacional. A transposição prática da CRMA não é apenas administrativa; é institucional. Requer que Portugal escreva, pela primeira vez de forma articulada, qual é a sua estratégia industrial em matéria de matérias-primas críticas, qual é o instrumento público de captação de valor industrial, qual é o regime fiscal e financeiro de apoio, qual é a salvaguarda ambiental e qual é a articulação institucional. À semelhança do que se verifica em França, na Alemanha, na Suécia e, fora da União, no Chile, esta arquitectura tem de ser construída deliberadamente, e não emergir por acumulação de processos individuais de licenciamento.
O custo de não a escrever é mensurável. Cada ano em que Portugal exporta concentrado em vez de hidróxido é um ano em que a margem industrial é capturada noutra jurisdição. Cada projecto que opera em vácuo institucional é um projecto que enfrenta sozinho a contestação local que uma estratégia nacional articulada poderia mediar com legitimidade institucional. E cada Projecto Estratégico CRMA que Portugal não candidata é uma vantagem comparativa que outro Estado-membro candidata em seu lugar.
O lítio do Barroso entrará em produção em algum momento desta década, com ou sem estratégia nacional. A questão não é se a extracção avança. A questão é se Portugal vai construir a arquitectura industrial que transforma a extracção em valor industrial nacional, ou se continuará a operar como exportador de matéria bruta para refinação europeia ou asiática. A diferença entre as duas trajectórias é, no horizonte de uma década, a diferença entre uma economia industrial moderna num sector estratégico e uma economia exportadora de concentrado mineiro como qualquer outra. A escolha pertence a Portugal. A janela está aberta. A escrita continua por fazer.