Tocqueville, que percorreu a América em 1831 com o olhar de quem procurava o segredo da liberdade moderna, encontrou-o menos nas urnas do que nas associações. Onde o inglês recorria ao aristocrata e o francês ao Estado, o americano juntava-se ao vizinho e fundava uma sociedade. Dessa multiplicação espontânea de corpos intermédios, fossem estes igrejas, clubes, confrarias, sociedades de temperança e de leitura, nascia, dizia ele, a arte de ser livre. Era a self-help burguesa contra o duplo abismo do individualismo atomizado e do centralismo administrativo.
Passado quase dois séculos, a Madeira oferece uma variação instrutiva sobre o mesmo tema. Também aqui as associações se multiplicam com admirável fecundidade. Também aqui há uma para cada freguesia, para cada modalidade, para cada causa e, cada vez mais, para cada subdivisão de cada causa. Só que a fecundidade não é espontânea. É pluviométrica: as associações brotam onde chove dinheiro público, e brotam com a pontualidade de cogumelos depois da aguaceirada de Outono. O critério de propagação não é a necessidade social sentida por um grupo de cidadãos, mas a existência de uma rubrica orçamental disponível e de um contrato-programa por celebrar.
Convém dizer com clareza o que aqui não está em causa, porque em matérias destas a má-fé alheia é abundante e barata. Não está em causa a liberdade de associação, que é um direito, liberdade e garantia consagrado no artigo 46.º da Constituição e que inclui, deve incluir, a liberdade de fundar associações inúteis, redundantes, excêntricas ou destinadas ao fracasso. Não está em causa o valor civilizacional do associativismo genuíno, esse que sustenta bandas filarmónicas, arraiais, clubes de bairro e obras assistenciais desde muito antes de existir Governo Regional. Nem está em causa, muito menos, o trabalho de milhares de dirigentes voluntários que gastam serões e fins-de-semana em contabilidades, candidaturas e prestações de contas sem receber um cêntimo.
O que está em causa é outra coisa, e é uma coisa fiscal: a transformação silenciosa de um tecido associativo em circuito de captação de receita pública, com o contribuinte madeirense no papel invariável de pagador involuntário.
A anatomia do fenómeno
Quem acompanha o Jornal Oficial com a paciência de um entomologista reconhece, ao fim de algumas centenas de resoluções, uma pequena taxonomia. Não nomeio espécimes, o objectivo não é a caça ao homem, é o diagnóstico do sistema, mas os géneros são estes.
A associação-espelho. Nasce com fins estatutários que reproduzem, quase palavra por palavra, os de outra já existente e activa no mesmo concelho. Não disputa associados: disputa dotação. A justificação invocada é sempre a mesma e é sempre sedutora — a “pluralidade”, a “proximidade”, a “sensibilidade específica”. Traduzida do dialecto, significa que os dirigentes da primeira não se entenderam com os dirigentes da segunda e que o erário público financia agora as duas metades do desentendimento.
A associação-veículo. Existe no papel, na certidão permanente e no NIPC. Tem sede numa morada que é a casa de alguém, órgãos sociais compostos por três pessoas com o mesmo apelido, e uma actividade cuja evidência documental consiste essencialmente no relatório que descreve a actividade. É a forma jurídica encontrada para que um projecto particular, por vezes meritório, aceda a fundos a que uma pessoa singular não acederia.
A associação-anexa. Gravita em torno de uma estrutura maior, federação, associação de segundo grau, entidade tutelada, e existe para captar, num segundo escalão, aquilo que a estrutura-mãe já capta no primeiro. Partilha instalações, funcionários e, com frequência, o mesmo director técnico. Duplica os custos administrativos sem duplicar o serviço prestado.
A associação-viveiro. Cumpre uma função que nenhum estatuto declara: manter em actividade e em visibilidade quadros partidários entre eleições, com um cargo, um cartão e uma capacidade de mobilização que se transfere para outros contextos quando é preciso. É a forma mais insidiosa, porque adultera simultaneamente a vida associativa e a vida política.
A associação-refém. Esta merece compaixão, não censura. Começou genuína, viu o apoio público crescer até se tornar a sua única fonte de receita, e chegou ao ponto em que já não pode discordar de quem a financia sem pôr em causa a própria existência. Deixou de ser um corpo intermédio entre o cidadão e o poder para passar a ser uma extensão periférica do poder, com direcção eleita.
Mancur Olson descreveu com precisão o mecanismo em The Rise and Decline of Nations: sociedades estáveis e prósperas tendem a acumular «coligações distributivas», grupos organizados cujo rendimento depende menos de produzir riqueza do que de garantir uma fatia da riqueza produzida por outros. O custo de cada uma é diluído por toda a população e é, individualmente, quase imperceptível; o benefício é concentrado e muito visível para quem o recebe. Daí a assimetria política que qualquer madeirense reconhece: quem recebe organiza-se, comparece, agradece publicamente e vota; quem paga não sabe sequer que pagou. Bastiat, com menos aparato académico, tinha dito o essencial um século antes: o Estado é a grande ficção através da qual todos se esforçam por viver à custa de todos.
Numa região pequena, insular, com um mercado de trabalho estreito e uma administração regional que é o maior empregador e o maior financiador, esta dinâmica não é uma anomalia. É a linha de menor resistência.
O andaime jurídico que o permite
O mais revelador é que o quadro legal actual não foi desenhado para produzir este resultado. Produ-lo por omissão.
O regime de referência do sector mais visível, o desportivo, é o Decreto Legislativo Regional n.º 12/2005/M, de 26 de Julho, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 4/2007/M, 29/2008/M e 14/2014/M. Vale a pena ler o seu preâmbulo, que é um documento de rara franqueza: reconhece que a Região, apesar de ter o desporto como matéria de interesse específico, nunca legislara de forma directa sobre ele, e que as comparticipações financeiras se vinham fazendo tendo por base legal os decretos legislativos regionais que aprovavam os orçamentos. Ou seja: durante décadas, o fundamento jurídico da entrega de dinheiro ao movimento associativo foi o próprio acto de o orçamentar.
Vinte anos volvidos, o padrão persiste fora do desporto. Abra-se qualquer resolução do Conselho do Governo que atribua uma comparticipação e encontrar-se-á, na habilitação legal, a invocação dos artigos do decreto legislativo regional que aprova o Orçamento da Região — para 2026, o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2025/M, de 30 de Dezembro, eventualmente conjugado com um regime sectorial. A dotação é a norma; a norma é a dotação.
Sobrepõem-se a isto três camadas de direito nacional que, em teoria, disciplinam a matéria: o Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de Agosto, que estabelece o regime jurídico das subvenções públicas; a Lei n.º 64/2013, de 27 de Agosto, que impõe a publicitação obrigatória dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares, incluindo os das regiões autónomas; e os princípios gerais da actividade administrativa (igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé) vertidos no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição e nos artigos 3.º a 10.º do Código do Procedimento Administrativo.
São camadas de transparência, não de racionalidade. Publicar a lista de quem recebeu não responde à única pergunta que interessa ao contribuinte: porquê estas entidades, e porquê tantas a fazer o mesmo? A publicidade ex post de uma decisão irracional documenta a irracionalidade com exemplar diligência; não a corrige.
E é aqui que reside o desenho perverso. Enquanto o financiamento for atribuído entidade a entidade, sem qualquer avaliação de sobreposição material entre entidades, a criação de uma nova associação continuará a ser, do ponto de vista de quem a cria, uma decisão financeiramente racional. Não há penalização por duplicar. Há, no limite, uma recompensa: mais um interlocutor, mais uma sede, mais um contrato-programa. Os incentivos estão invertidos, e a natureza humana faz o resto sem precisar de instruções.
O que não se pode fazer
A tentação óbvia, e ouve-se com frequência em conversa de café e, ocasionalmente, em declarações menos prudentes, é a de “acabar com aquilo por decreto”. Fundir à força. Extinguir por acto administrativo. Condicionar a personalidade jurídica.
Não se pode, e é bom que não se possa.
A liberdade de associação tem uma dimensão de auto-organização, autogoverno e autogestão que o Tribunal Constitucional tem reconhecido de forma constante, e que impede as autoridades públicas de imporem a estrutura, os órgãos ou a vontade interna de uma associação. O Código Civil reserva à assembleia geral as deliberações fundamentais, incluindo a alteração dos estatutos e a extinção (artigos 172.º e seguintes). O Decreto-Lei n.º 594/74, de 7 de Novembro, ainda hoje o texto de base da liberdade associativa, não admite dissoluções administrativas. Um decreto legislativo regional que ordenasse fusões seria orgânica e materialmente inconstitucional, e teria a vida curta que merece.
Mas, e este mas é a dobradiça de toda a questão, do direito de existir não decorre o direito de ser financiado. É jurisprudência assente: o apoio financeiro público não integra o conteúdo protegido da liberdade de associação, e a Administração não está constitucionalmente obrigada a subsidiar todas as associações que se constituam (veja-se, entre outros, o Acórdão n.º 119/10 do Tribunal Constitucional). Quem quiser fundar a décima segunda associação com o mesmo objecto na mesma freguesia tem todo o direito de o fazer. Não tem é direito ao décimo segundo contrato-programa.
É neste espaço, estreito, mas suficiente, que uma solução legislativa honesta pode operar. Não coagindo. Deixando de premiar.
A proposta
O que se segue é uma minuta articulada, apresentada em termos de técnica legislativa, para quem a queira aproveitar, criticar ou melhorar. A lógica é simples e cabe em três linhas: mapear a duplicação, pagar a quem a resolver voluntariamente, e nunca punir quem preferir manter-se sozinho.
Nota de habilitação. A concreta indicação das alíneas do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo deve ser ajustada aos sectores efectivamente abrangidos (acção social, desporto, cultura, juventude, ambiente). O articulado abaixo assume um regime transversal; a opção por um regime sectorial simplificaria a habilitação e retardaria os resultados.
Projecto de Decreto Legislativo Regional n.º [•]/[ANO]/M
Regime Regional de Incentivo à Fusão Voluntária e à Racionalização do Movimento Associativo
O movimento associativo constitui um elemento estruturante da vida social, cultural, desportiva e solidária da Região Autónoma da Madeira, cuja autonomia e pluralidade importa preservar.
A experiência acumulada na atribuição de apoios públicos evidencia, contudo, a existência de sobreposições materiais entre entidades que prosseguem fins coincidentes, junto dos mesmos destinatários e no mesmo território, com duplicação de estruturas administrativas e de custos fixos financiados por fundos públicos.
O presente diploma não regula a constituição, a organização, a fusão ou a extinção das associações, matérias que permanecem sujeitas à lei geral e aos respectivos estatutos, nem confere à Administração Regional quaisquer poderes de ingerência na vida associativa. Limita-se a organizar, com critérios objectivos e publicitados, a forma como a Região decide apoiar financeiramente essa vida, criando incentivos à racionalização voluntária e cessando de premiar a duplicação injustificada.
Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira decreta, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, no n.º 1 do artigo 228.º e no n.º 1 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, e na alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º, nas alíneas correspondentes do artigo 40.º e no n.º 1 do artigo 41.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, revisto e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho, o seguinte:
CAPÍTULO I — Disposições gerais
Artigo 1.º — Objecto
1 — O presente diploma cria o Regime Regional de Incentivo à Fusão Voluntária e à Racionalização do Movimento Associativo, adiante designado por Regime.
2 — O Regime estabelece: a) Os objectivos de racionalização, complementaridade e eficiência dos apoios públicos ao movimento associativo; b) Os critérios de identificação de duplicação material de objectivos e actividades; c) Os apoios financeiros, técnicos e administrativos à preparação e concretização de fusões voluntárias; d) As regras aplicáveis à celebração e execução dos contratos-programa; e) As garantias de autonomia, independência e liberdade de decisão das associações.
Artigo 2.º — Âmbito de aplicação
1 — O presente diploma aplica-se às associações privadas sem fins lucrativos com sede ou actividade predominante na Região Autónoma da Madeira que prossigam fins de interesse social, cultural, desportivo, juvenil, ambiental, educativo, recreativo ou de solidariedade social.
2 — O presente diploma não prejudica a aplicação dos regimes especiais relativos: a) Às instituições particulares de solidariedade social; b) Às associações sindicais, patronais ou profissionais; c) Às associações de direito público; d) Às associações sujeitas a legislação sectorial específica; e) Às entidades beneficiárias de fundos europeus ou de outros financiamentos com regras próprias.
3 — A aplicação do presente diploma não altera o regime substantivo da constituição, organização, fusão, transformação, dissolução ou extinção das associações, que continua a reger-se pela lei geral e pelos respectivos estatutos.
Artigo 3.º — Definições
Para efeitos do presente diploma, entende-se por:
a) Associação: a pessoa colectiva privada sem fins lucrativos abrangida pelo artigo anterior;
b) Fusão voluntária: a operação livremente deliberada pelas associações intervenientes, através da qual duas ou mais associações se extinguem ou integram, dando origem a uma entidade resultante ou à incorporação numa associação existente, nos termos da lei aplicável;
c) Duplicação material: a coincidência substancial entre os fins, destinatários, actividades, área territorial e fontes de financiamento de duas ou mais associações, quando essa coincidência não seja acompanhada de complementaridade ou de justificação objectiva de interesse público;
d) Racionalização associativa: a adopção de soluções destinadas a reduzir duplicações injustificadas, partilhar recursos, melhorar a cobertura territorial ou aumentar a eficiência, qualidade e sustentabilidade das actividades associativas;
e) Projecto de fusão: o conjunto de actos preparatórios, estudos, deliberações e operações necessários à análise, aprovação e execução de uma fusão voluntária;
f) Contrato-programa: o instrumento contratual através do qual a Região define, com uma ou mais associações, os objectivos, obrigações, apoios, metas, mecanismos de acompanhamento e consequências do incumprimento.
Artigo 4.º — Princípios
A aplicação do presente diploma obedece aos princípios do interesse público regional, da liberdade de associação, da voluntariedade da fusão, da autonomia e independência das associações, da igualdade e não discriminação, da transparência e publicidade, da imparcialidade e concorrência entre candidaturas, da proporcionalidade, da prevenção da duplicação de financiamento público, da responsabilidade e sustentabilidade financeira e da protecção da continuidade dos serviços prestados às populações.
Artigo 5.º — Exclusão de poderes de ingerência
1 — A Região não pode, ao abrigo do presente diploma: a) Determinar a fusão, dissolução ou extinção de uma associação; b) Impor a alteração dos estatutos de uma associação; c) Designar ou destituir titulares dos órgãos associativos; d) Aprovar ou rejeitar deliberações dos órgãos associativos; e) Impor a integração de uma associação noutra; f) Condicionar a personalidade jurídica de uma associação à aceitação de uma fusão.
2 — A recusa de uma associação em participar num projecto de fusão não constitui, por si só, fundamento para a aplicação de sanção, para a restituição de apoios regularmente recebidos ou para a extinção da associação.
3 — O disposto no número anterior não impede que a Região, relativamente a futuros apoios, aplique critérios gerais e previamente publicitados de complementaridade, eficiência, cobertura territorial e não duplicação de financiamento.
CAPÍTULO II — Identificação da duplicação material e planeamento regional
Artigo 6.º — Mapeamento do movimento associativo
1 — O departamento do Governo Regional com competência na área do associativismo promove, pelo menos de três em três anos, um mapeamento do movimento associativo regional.
2 — O mapeamento identifica, designadamente, os fins estatutários das associações, as actividades efectivamente desenvolvidas, os grupos destinatários, a área geográfica de intervenção, os apoios públicos recebidos, as infra-estruturas, equipamentos e recursos humanos utilizados e as formas de cooperação, complementaridade ou sobreposição existentes.
3 — O mapeamento não pode ser utilizado para interferir na organização interna das associações nem para estabelecer, por si só, qualquer presunção de ilicitude ou de irregularidade.
4 — As associações são previamente ouvidas relativamente aos elementos que lhes digam respeito.
5 — O mapeamento é publicitado no sítio institucional do Governo Regional.
Artigo 7.º — Plano Regional de Racionalização Associativa
1 — Com base no mapeamento previsto no artigo anterior, o Governo Regional aprova, por resolução, um Plano Regional de Racionalização Associativa.
2 — O Plano indica as áreas de intervenção em que tenha sido identificada duplicação material relevante, os objectivos de melhoria da eficiência e da cobertura dos serviços, as formas de apoio à cooperação, partilha de recursos e fusão voluntária, os critérios de avaliação das candidaturas, a dotação orçamental disponível, os indicadores de resultado e impacto e as formas de participação das associações e dos destinatários das actividades.
3 — O Plano tem natureza programática e não pode determinar a fusão, extinção ou reorganização interna de qualquer associação.
Artigo 8.º — Critérios de identificação da duplicação material
1 — Para efeitos do presente diploma, é ponderada a existência cumulativa ou articulada dos seguintes factores: a) Coincidência substancial dos fins estatutários; b) Coincidência dos destinatários das actividades; c) Coincidência territorial relevante; d) Realização de actividades idênticas ou materialmente substituíveis; e) Utilização das mesmas instalações, equipamentos ou recursos financiados publicamente; f) Recepção de apoios públicos para fins ou despesas substancialmente coincidentes; g) Ausência de complementaridade ou de diferenciação funcional; h) Existência de ganhos previsíveis de eficiência, qualidade ou sustentabilidade resultantes da fusão.
2 — A mera coincidência parcial de fins estatutários não determina, por si só, a existência de duplicação material.
3 — A avaliação considera a diversidade, proximidade e pluralidade do movimento associativo, não podendo presumir-se que a concentração seja sempre preferível à existência de várias associações.
CAPÍTULO III — Incentivos à fusão voluntária
Artigo 9.º — Modalidades de apoio
1 — As associações que promovam uma fusão voluntária podem beneficiar, nos termos do presente diploma e da regulamentação aplicável, de apoio financeiro à realização de estudos jurídicos, contabilísticos, financeiros e organizacionais, de apoio às despesas directamente resultantes do processo de fusão, de apoio técnico à elaboração do projecto de fusão, de apoio à harmonização dos sistemas contabilísticos, informáticos e de gestão, de apoio à adaptação ou requalificação de instalações, de apoio transitório à continuidade das actividades e serviços, de apoio à formação dos trabalhadores e voluntários da entidade resultante, de apoio à elaboração de um plano de sustentabilidade financeira e de apoio à comunicação e participação dos associados e beneficiários.
2 — Os apoios previstos no número anterior não podem financiar despesas estranhas ao processo de fusão ou à execução do projecto aprovado.
3 — A atribuição de apoios depende da existência de dotação orçamental e não confere qualquer direito adquirido à celebração de contrato-programa.
Artigo 10.º — Bonificação pela fusão voluntária
1 — As candidaturas apresentadas por duas ou mais associações que tenham aprovado um projecto de fusão podem beneficiar de bonificação na avaliação, desde que demonstrem: a) A existência de duplicação material ou de relevante potencial de racionalização; b) A melhoria previsível da qualidade, acessibilidade ou sustentabilidade das actividades; c) A inexistência de redução injustificada da cobertura territorial ou dos serviços; d) A viabilidade jurídica, financeira e organizacional da operação; e) A participação efectiva dos associados e demais interessados.
2 — A bonificação não pode determinar a exclusão automática de candidaturas de associações que não participem num projecto de fusão.
3 — A percentagem ou pontuação da bonificação é fixada em regulamento e deve ser proporcional à relevância dos ganhos de interesse público demonstrados.
Artigo 11.º — Alternativas à fusão
1 — Quando a fusão não seja adequada ou não obtenha aprovação pelos órgãos associativos competentes, podem ser apoiadas soluções alternativas de racionalização, designadamente candidaturas conjuntas, protocolos de cooperação, partilha de instalações, equipamentos ou serviços administrativos, contratação conjunta de serviços, criação de centrais de compras, programas comuns de actividades, constituição ou adesão a federações e gestão partilhada de projectos ou infra-estruturas.
2 — A existência de uma alternativa menos intrusiva deve ser ponderada antes de ser recusado um apoio com fundamento na ausência de fusão.
CAPÍTULO IV — Procedimento e contratos-programa
Artigo 12.º — Aviso de candidatura
1 — Os apoios previstos no presente diploma são atribuídos mediante procedimento aberto e publicitado.
2 — O aviso de candidatura indica, designadamente, os objectivos do programa, as entidades elegíveis, as despesas elegíveis, a dotação orçamental, os critérios de selecção e respectiva ponderação, a documentação exigida, os prazos de apresentação e decisão, os indicadores de execução, as consequências do incumprimento e as regras relativas à acumulação de apoios públicos.
3 — Os critérios são definidos antes da apresentação das candidaturas e aplicados de modo uniforme às entidades em situação comparável.
Artigo 13.º — Candidatura
1 — A candidatura conjunta é apresentada pelos órgãos de representação das associações interessadas.
2 — A candidatura contém, designadamente, a identificação das associações participantes, a descrição dos fins e actividades coincidentes, a demonstração da duplicação material ou do potencial de racionalização, o projecto ou plano de fusão, o calendário previsível da operação, a identificação dos activos, passivos, contratos, trabalhadores e voluntários abrangidos, o plano de continuidade das actividades, o plano financeiro da entidade resultante, a identificação de todos os apoios públicos recebidos ou solicitados, os indicadores de resultado e as deliberações ou declarações dos órgãos competentes das associações.
3 — A candidatura pode ser apresentada antes da aprovação definitiva da fusão, desde que o contrato-programa condicione os pagamentos subsequentes à demonstração da aprovação da operação pelos órgãos associativos competentes.
Artigo 14.º — Critérios de avaliação
As candidaturas são avaliadas segundo o grau de duplicação material das actividades ou estruturas, a relevância do interesse público regional, os ganhos de eficiência e sustentabilidade financeira, a melhoria da cobertura territorial e da qualidade dos serviços, o número e diversidade dos beneficiários abrangidos, a viabilidade jurídica, financeira e organizacional, a adequação do plano de continuidade das actividades, a participação dos associados, trabalhadores, voluntários e destinatários, a redução de custos administrativos sem prejuízo da qualidade dos serviços, o grau de autonomia financeira da entidade resultante, a ausência de sobreposição com outros programas financiados pela Região e a adequação do montante solicitado aos resultados esperados.
Artigo 15.º — Contrato-programa
1 — A atribuição de apoios é formalizada através de contrato-programa.
2 — O contrato-programa contém, designadamente, o objecto e os objectivos do apoio, a identificação das entidades outorgantes, o plano de fusão ou de racionalização aprovado, o montante e a modalidade do apoio, o calendário e as condições de pagamento, as despesas elegíveis, as metas e os indicadores de execução, as obrigações de informação e prestação de contas, as regras de prevenção de duplo financiamento, os mecanismos de acompanhamento e controlo, as condições de alteração ou revisão, o regime aplicável ao incumprimento, as condições de restituição dos apoios e a duração do contrato.
3 — O contrato-programa não pode conter cláusulas que: a) Imponham a aprovação da fusão por uma associação; b) Atribuam à Região poderes de aprovação dos estatutos ou de controlo dos órgãos associativos; c) Permitam à Região determinar a extinção de uma associação; d) Condicionem o pagamento à aceitação de alterações estatutárias não aprovadas pelos órgãos competentes; e) Proíbam injustificadamente a associação de prosseguir fins legítimos não financiados pelo contrato.
4 — Sempre que o apoio seja atribuído antes da conclusão da fusão, o contrato distingue os pagamentos correspondentes a actos preparatórios, que podem ser efectuados antes da fusão, os pagamentos dependentes da aprovação e concretização da operação e os pagamentos dependentes da execução das actividades pela entidade resultante.
Artigo 16.º — Fases de pagamento
1 — O apoio pode ser pago por fases, em função da verificação dos seguintes marcos: a) Aprovação do estudo de viabilidade; b) Aprovação do projecto de fusão pelos órgãos associativos competentes; c) Conclusão dos actos legalmente exigidos para a produção de efeitos da fusão; d) Transferência ou regularização dos activos, passivos, contratos e recursos humanos abrangidos; e) Execução do plano de actividades da entidade resultante; f) Apresentação e aprovação do relatório final.
2 — O pagamento de cada fase depende da demonstração das despesas realizadas e do cumprimento das obrigações correspondentes.
CAPÍTULO V — Garantias das associações e controlo dos apoios
Artigo 17.º — Autonomia associativa
1 — A participação no Regime é voluntária.
2 — A Administração Regional não pode intervir na formação da vontade das associações nem substituir-se aos seus órgãos na aprovação de qualquer operação de fusão.
3 — As informações prestadas pelas associações são utilizadas exclusivamente para efeitos de avaliação, acompanhamento e controlo dos apoios públicos.
4 — A participação da Região nos processos apoiados limita-se ao acompanhamento da execução do contrato-programa e não abrange a direcção ou gestão da entidade beneficiária.
Artigo 18.º — Prevenção do duplo financiamento
1 — As associações beneficiárias declaram todos os apoios públicos recebidos, solicitados ou atribuídos para o mesmo projecto, despesa ou finalidade.
2 — Não podem ser financiadas pela Região despesas já financiadas por outra entidade pública, salvo quando a acumulação seja expressamente admitida e não ultrapasse os custos efectivamente elegíveis.
3 — A entidade resultante da fusão apresenta um mapa consolidado dos apoios públicos e das despesas abrangidas pelo contrato-programa.
Artigo 19.º — Acompanhamento e fiscalização
1 — Compete ao departamento do Governo Regional responsável acompanhar e fiscalizar a execução dos contratos-programa, podendo solicitar relatórios de execução, documentos contabilísticos, comprovativos de despesa, informação sobre a execução do plano de fusão e elementos relativos aos resultados alcançados.
2 — O acompanhamento e a fiscalização não podem traduzir-se em ingerência na gestão interna ou na definição dos fins da associação.
3 — As entidades beneficiárias conservam os documentos justificativos pelo prazo fixado no contrato-programa e na legislação aplicável.
Artigo 20.º — Incumprimento
1 — O incumprimento do contrato-programa pode determinar, consoante a gravidade, a suspensão de pagamentos, a redução do apoio, a resolução do contrato, a restituição total ou parcial dos montantes recebidos e a impossibilidade de acesso a novos apoios durante o período fixado na regulamentação aplicável.
2 — A aplicação das consequências previstas no número anterior depende de audiência prévia da entidade beneficiária.
3 — Não constitui incumprimento a não concretização da fusão quando esta resulte de decisão validamente tomada pelos órgãos associativos competentes, desde que não tenham sido prestadas falsas declarações, sejam restituídos os montantes relativos a fases condicionadas à conclusão da fusão e sejam mantidas as obrigações relativas às despesas efectivamente realizadas e justificadas.
4 — A restituição não abrange as despesas preparatórias elegíveis regularmente executadas e não condicionadas à conclusão da fusão.
Artigo 21.º — Publicidade
1 — São publicitados no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira e no sítio institucional do Governo Regional os avisos de candidatura, os critérios de avaliação, as decisões de atribuição, os contratos-programa celebrados, os montantes concedidos e os relatórios finais de execução.
2 — A publicidade respeita a legislação aplicável à protecção de dados pessoais e à protecção de informação comercialmente sensível, sem prejuízo do disposto na Lei n.º 64/2013, de 27 de Agosto.
CAPÍTULO VI — Disposições finais
Artigo 22.º — Regulamentação
1 — O Governo Regional regulamenta o presente diploma no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor.
2 — A regulamentação define o modelo de candidatura, a matriz de avaliação, a documentação exigível, as despesas elegíveis, os limites máximos dos apoios, os indicadores de execução, o modelo de contrato-programa e o regime de acompanhamento e restituição.
Artigo 23.º — Avaliação
1 — O Governo Regional apresenta à Assembleia Legislativa, de três em três anos, um relatório sobre a execução do presente diploma.
2 — O relatório inclui o número de candidaturas apresentadas, o número de fusões concretizadas, os apoios concedidos, as poupanças ou ganhos de eficiência demonstrados, o impacto sobre a cobertura e a qualidade das actividades, a eventual redução da pluralidade associativa e recomendações de alteração do regime.
Artigo 24.º — Não agravamento da posição das associações existentes
1 — A entrada em vigor do presente diploma não determina a cessação automática de apoios anteriormente atribuídos.
2 — Os contratos-programa em vigor mantêm-se até ao termo da respectiva vigência, salvo alteração ou resolução nos termos neles previstos e na lei aplicável.
3 — A revisão de regimes de apoio existentes respeita os princípios da igualdade, protecção da confiança e proporcionalidade.
Artigo 25.º — Entrada em vigor
O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Três objecções previsíveis, e as respostas
«Isto é um ataque ao associativismo.» É o inverso. O associativismo que se defende com este regime é o que subsiste por adesão dos associados e não por dotação orçamental. Quem paga quotas, faz jantares e vende rifas não tem nada a temer de um diploma que apenas deixa de premiar quem existe para candidatar-se. A associação genuína ganha, inclusive, um argumento que hoje lhe falta: a possibilidade de demonstrar, em concurso, que faz mais com menos.
«A Região vai usar isto para forçar fusões.» O artigo 5.º existe precisamente para tornar essa leitura insustentável, e o n.º 3 do artigo 20.º garante que desistir da fusão, por deliberação regular dos órgãos associativos, não é incumprimento. Se se quiser reforço adicional, acrescente-se um regime de impugnação administrativa autónoma das decisões de indeferimento — mas note-se que a impugnação já resulta da lei geral.
«Não vai poupar dinheiro.» Provavelmente não, no primeiro triénio: um programa de fusões custa dinheiro antes de o poupar, e o artigo 9.º é generoso de propósito. O ganho não está na poupança imediata mas na alteração do sinal do incentivo. Hoje, criar uma associação redundante tem valor esperado positivo. Depois, deixa de ter. Em economia pública, mudar o sinal de um incentivo vale mais do que cortar uma verba.
Conclusão
Röpke observava que a economia de mercado não se sustenta apenas em preços e contratos, mas num quadro moral que os precede e que o próprio mercado não produz, e que esse quadro reside, em boa medida, nos corpos intermédios. Robert Nisbet dizia o mesmo pelo lado inverso: quando o Estado absorve as comunidades naturais, não fica um Estado mais forte com comunidades mais fracas; fica um Estado sozinho com uma multidão.
O associativismo madeirense corre esse risco, e corre-o pela via mais suave que existe: não a repressão, mas a transferência bancária. Uma associação proibida resiste; uma associação subsidiada agradece. O resultado, ao fim de três décadas, é um tecido associativo formalmente exuberante e substancialmente dependente, incapaz de fazer aquilo que Tocqueville considerava a função primeira dos corpos intermédios, i.e. contrariar quem manda.
Desintoxicar isto não exige coragem heróica nem nenhuma cruzada moral. Exige uma coisa muito mais rara na política regional: a disposição para escrever critérios antes de conhecer os candidatos.
A minuta de decreto legislativo regional é apresentada como contributo para debate público e carece de adaptação técnica antes de qualquer eventual iniciativa legislativa, nomeadamente quanto à identificação das alíneas do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo, à articulação com os regimes sectoriais em vigor e à eventual incidência das regras europeias de auxílios de Estado, caso as entidades abrangidas desenvolvam actividades económicas.