A crise de Ceuta e a solidariedade europeia

Quem entrou em Ceuta na quinta-feira não entrou no espaço de livre circulação. Não entrou porque o direito o impede desde 1991, quando o Reino de Espanha aderiu ao Acordo de Schengen com uma declaração expressa, incorporada no dito acervo comunitário, pela qual se obrigou a manter controlos de identidade e de documentos sobre todas as ligações marítimas e aéreas que partam das Cidades Autónomas de Ceuta e de Melilha com destino a qualquer outro ponto do território espanhol. A contrapartida dessa reserva é a isenção de visto de que gozam os residentes das províncias marroquinas de Tetuão e Nador para entrarem nas duas cidades. O sistema é antigo, conhecido de todos os ministérios do interior da União e foi recordado esta semana pela própria Comissão Europeia. É este o dado que falta a quase tudo o que se escreveu sobre a mais recente crise de Ceuta: aquela cidade é território da União onde a livre circulação para o continente nunca existiu.

Convém fixar isto antes de qualquer outra coisa, porque é a partir daqui que se avalia tudo o que a Europa fez nas últimas quarenta e oito horas. Na sexta-feira, 31 de julho, o Governo italiano suspendeu formalmente a aplicação de Schengen às ligações com Espanha e encerrou as fronteiras aérea e marítima entre os dois países, medida aprovada pelo Ministério do Interior sob proposta do Comité de Análise Migratória e Segurança das Fronteiras, com duração prevista de um mês. A França anunciou a multiplicação por cinco dos efetivos policiais destacados na fronteira com Espanha. A ministra do Interior finlandesa subscreveu publicamente a posição italiana e apelou a que outros Estados membros a seguissem. Os Países Baixos, a Dinamarca e a República Checa aproximaram-se da mesma linha.

Nenhum destes Estados tem fronteira terrestre com Espanha. Nenhum deles apresentou prova de movimentos secundários. O Comissário dos Assuntos Internos e Migração, Magnus Brunner, declarou não existir indício de deslocação de pessoas de Ceuta para o continente europeu ou para outros Estados membros. O Governo português, pela voz do Primeiro-Ministro, recusou a suspensão de Schengen exatamente com esse fundamento, reforçando embora o controlo nas fronteiras do sul do país.

Resumindo em termos jurídicos: vários Estados membros repuseram controlos de fronteira interna para travar uma circulação que o regime de 1991 já proíbe, invocando uma ameaça cuja materialização nenhuma autoridade europeia conseguiu documentar.

O que aconteceu, e o que se sabe das causas

Os factos, tanto quanto estabilizaram até à data deste texto. Na quinta-feira, 30 de julho, a linha fronteiriça entre Marrocos e Ceuta cedeu. A maioria das pessoas, note-se apenas homens (a julgar pelo conteúdo das fotografias circuladas em diferentes meios de comunicação social) entrou a nado, contornando o espigão do Tarajal, ou a pé pela linha de costa. O Governo espanhol falou em 49 mil entradas em poucas horas; o presidente da Cidade Autónoma, Juan Jesús Vivas, avançou 60 mil. A população de Ceuta ronda os 85 mil habitantes. Os centros de acolhimento colapsaram e as instalações para menores não acompanhados chegaram a operar a 1600 por cento da capacidade. Espanha destacou as Forças Armadas em apoio da Guardia Civil. O número de mortos não está estabilizado: as agências noticiavam pelo menos nove na quinta-feira e dezoito na manhã de sexta-feira, enquanto a Chatham House referia, no mesmo dia, relatos de 57. Até ao final de sexta-feira, cerca de 53 mil pessoas tinham regressado a Marrocos.

No entanto, e sobre as causas, há três camadas e convém não as confundir.

A primeira é jurídica e interna. Em acórdão de 29 de junho de 2026, o Tribunal Supremo espanhol fixou os limites do rechazo en frontera, concluindo que a autorização legal para a devolução imediata não abrange quem é intercetado no mar a tentar chegar a nado, por não ter transposto qualquer barreira física destinada a impedir a passagem. A decisão distingue, portanto, quem salta a vedação de quem nada. Registe-se o essencial sem rodeios: um tribunal que aplica a linha do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos fixada em N.D. e N.T. contra Espanha (Grande Câmara, 13 de fevereiro de 2020) não é um escândalo, é o Estado de direito a funcionar. O que a sequência revela é outra coisa, e mais incómoda: uma fronteira externa da União cuja operacionalidade dependia, na prática, de um procedimento sumário que não sobreviveu ao primeiro exame judicial sério.

A segunda camada é diplomática. A entrada em massa ocorreu dez dias depois da visita do Primeiro-Ministro espanhol a Argel, em 20 de julho, acompanhado de dirigentes do setor energético, com o objetivo declarado de aumentar o fornecimento de gás através do gasoduto Medgaz, que liga a Argélia diretamente a Espanha sem passar por Marrocos. Madrid procurou essa reaproximação sem revogar o reconhecimento, feito em março de 2022, do plano marroquino de autonomia para o Sara Ocidental. Existe precedente exato. Em maio de 2021, cerca de oito mil pessoas entraram em Ceuta em dois dias, num momento em que Rabat manifestava desagrado pelo acolhimento em Espanha, para tratamento médico, de Brahim Ghali, dirigente da Frente Polisário. Poucos meses depois, Espanha abandonou a posição histórica favorável a um referendo de autodeterminação e subscreveu a tese marroquina.

Aqui é preciso disciplina. Marrocos nunca reconheceu publicamente o uso da migração como instrumento de pressão e, neste caso, fontes governamentais marroquinas atribuíram os factos a organizações criminosas, linguagem que o próprio Governo espanhol usou. Não há, à data, determinação oficial de imputação. O que há é um padrão documentado, com datas, e a circunstância de a integridade daquela fronteira depender, desde o acordo bilateral de readmissão de 1992, da cooperação diária de um Estado terceiro. Um Estado que controla a torneira tem uma alavanca, independentemente de a acionar ou não. Essa é a terceira camada, a estrutural, e é a única que não desaparece quando as televisões forem embora.

Ceuta e Schengen

Passemos agora ao direito da União.

Primeiro: não existe mecanismo para suspender um Estado membro de Schengen. Nenhum Estado tem esse poder sobre outro. O que existe são os artigos 25.º a 33.º do Código das Fronteiras Schengen, na redação dada pelo Regulamento (UE) 2024/1717, que permitem a um Estado membro repor controlos nas suas próprias fronteiras internas perante ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna, incluindo situações excecionais de movimentos não autorizados de grande escala, sujeitando essa reposição a necessidade, proporcionalidade, carácter de último recurso, notificação e limite temporal. É um instrumento auto-limitativo. Um Estado que o aciona restringe a circulação dos seus próprios residentes e visitantes; não sanciona ninguém. Chamar sanção a um ato desta natureza é a primeira pista de que a medida não foi concebida como política de fronteiras.

Segundo: a proporcionalidade. A medida italiana incide sobre voos diretos e travessias de ferry entre Itália e Espanha, isto é, sobre pessoas que, se tiverem partido de Ceuta ou de Melilha, já foram sujeitas a controlo de identidade e de documentos à saída, por força do regime de 1991, e que voltarão a ser sujeitas ao controlo documental das transportadoras. Não se vê como uma medida dirigida a um movimento que o direito já exclui satisfaz o teste de necessidade que o próprio Código impõe. O ónus não é do observador: é de quem notifica.

Terceiro, e mais grave. A União já enfrentou exatamente este problema. Em 2021, a Bielorrússia organizou a canalização de pessoas para as fronteiras da Lituânia, da Letónia e da Polónia. A resposta europeia foi coletiva e teve nome: sanções contra Minsk, apoio operacional da Frontex, solidariedade política expressa e, mais tarde, todo um edifício legislativo que culminou nas disposições sobre instrumentalização hoje vertidas no Regulamento (UE) 2024/1359. O Tribunal de Justiça, no acórdão M.A. de 30 de junho de 2022 (processo C-72/22 PPU), fixou o limite do exercício, declarando que nem sequer o estado de emergência declarado perante instrumentalização permite privar alguém do acesso ao procedimento de asilo. Ou seja: a União sabe o que é instrumentalização, legislou sobre ela, e tem doutrina jurisdicional a delimitá-la.

Nenhum Estado membro repôs controlos de fronteira contra a Lituânia. A ninguém ocorreu que o problema fosse lituano.

Dir-se-á que na fronteira oriental a imputação foi rápida e explícita, e que aqui não há determinação. É verdade, e é precisamente o argumento. Se a imputação está por fazer, a primeira diligência da União era fazê-la, com os instrumentos que já possui. O que não é defensável é saltar por cima da determinação e ir diretamente à retaliação contra o Estado membro que guarda a fronteira. Entre apurar se um Estado terceiro acionou uma alavanca e fechar portos e aeroportos ao Estado membro que a sofreu, escolheu-se o segundo. Esta União adotou, em 23 de julho, o seu 21.º pacote de sanções contra a Rússia, com 218 designações, incluindo entidades no Quirguistão, na Turquia e nos Emirados Árabes Unidos por contornarem medidas restritivas. Tem, portanto, instrumentos, apetite e prática para responsabilizar terceiros. Não os usou aqui. Usou o Código das Fronteiras contra Madrid.

A soberania não está em causa

Há uma segunda operação a decorrer por baixo desta: a reivindicação marroquina sobre Ceuta e Melilha voltou ao primeiro plano ao mesmo tempo que as pessoas entravam na água. A imprensa marroquina escreveu, no próprio dia, que os acontecimentos recolocavam em foco «a ligação das cidades ao seu ambiente marroquino e as complexidades do seu dossier histórico e de soberania». O sindicato policial espanhol JUPOL qualificou a pressão migratória de guerra híbrida. E isto sucede a um ano em que a tese marroquina ganhou terreno em Washington, com um congressista a defender expressamente a soberania de Rabat sobre as duas cidades em abril e um documento de comissão do Congresso, em maio, a descrevê-las como situadas «em território marroquino».

No meu entender a reivindicação marroquina sobre Ceuta e Melilha não tem fundamento em direito internacional, e a crise migratória não lhe acrescenta um grama de mérito. Uma pressão exercida sobre uma fronteira não é um argumento jurídico. É a confissão de que o argumento jurídico não existe.

Vejamos a matéria pela ordem em que ela se apresenta.

O título histórico. Melilha foi tomada para Castela em 1497. Ceuta foi conquistada por Portugal em 1415, manteve-se fiel a Espanha depois da Restauração de 1640 por deliberação dos seus próprios habitantes, e foi formalmente cedida por D. Afonso VI a Carlos II pelo Tratado de Lisboa de 13 de fevereiro de 1668, com mediação inglesa. Ou seja: se a antiguidade da conquista gerasse título, Portugal teria melhor argumento do que Marrocos, e Portugal não invoca nenhum, nem nunca invocou. Cedemos por tratado, com o consentimento da população, e a matéria está encerrada há trezentos e cinquenta e oito anos. Quem hoje reivindica Ceuta com base em geografia pede que se ignore o único instrumento que alguma vez transferiu aquela soberania, e que era um tratado.

A cronologia. A dinastia hoje reinante em Marrocos estabelece-se a partir de 1631 e consolida-se em 1666. A posse espanhola de Melilha precede-a em mais de século e meio. O Estado marroquino na sua forma internacional atual data de 1956. E o ponto decisivo é o de 1912: o Tratado de Fez, que instituiu o protetorado, excluiu expressamente Ceuta e Melilha, porque não eram território marroquino colocado sob proteção, eram possessões espanholas anteriores. A independência de 1956 restituiu a Marrocos a soberania sobre o perímetro que o protetorado abrangera. Não podia restituir o que o protetorado nunca conteve. Esta não é uma questão de simpatia histórica; é a regra elementar da sucessão de Estados, e não admite leitura alternativa.

A doutrina da descolonização. Ceuta e Melilha não constam da lista das Nações Unidas de territórios não autónomos, ao abrigo do Capítulo XI da Carta. Marrocos pediu a inclusão; a Organização nunca acedeu. Mais: no encontro de Barajas, em 1963, Marrocos aceitou separar a questão das duas cidades dos restantes diferendos territoriais. Gibraltar, esse, está na lista desde 1946, e o Sara Ocidental desde 1963. A resposta habitual de Rabat consiste em apontar a contradição espanhola, que reclama Gibraltar e recusa Ceuta. A resposta a essa resposta é simples e não é de conveniência: Gibraltar está inscrito, Ceuta e Melilha não estão, e a diferença não foi estabelecida por Madrid, foi estabelecida pelas Nações Unidas. Quem invoca a doutrina da descolonização tem de aceitar o instrumento da descolonização, e o instrumento não lista estas cidades.

A autodeterminação. Os habitantes de Ceuta e de Melilha são cidadãos espanhóis e cidadãos da União, com estatutos de autonomia próprios aprovados pelas Leis Orgânicas 1/1995 e 2/1995. Não existe naquelas cidades corrente de opinião organizada que peça a soberania marroquina. A autodeterminação, invocada corretamente, é argumento a favor de Espanha e não contra ela. E convém dizer o que se segue com todas as letras: Marrocos exige a aplicação da Resolução 1514 (XV) em Ceuta e nega o referendo em El Aiune. No parecer consultivo de 16 de outubro de 1975, o Tribunal Internacional de Justiça concluiu que os elementos apresentados não estabeleciam qualquer vínculo de soberania territorial entre o Sara Ocidental e o Reino de Marrocos, nem vínculos jurídicos de natureza tal que afetassem a aplicação daquela resolução e do princípio da autodeterminação. Não se pode ser descolonizador em Ceuta e potência administrante em El Aiune. Uma das duas posições é falsa, e o parecer de 1975 diz qual.

A contiguidade não gera título. É o ponto mais assente do direito internacional em matéria de aquisição territorial, fixado por Max Huber na sentença arbitral da Ilha das Palmas, de 4 de abril de 1928: a proximidade geográfica não é fonte de soberania. Se fosse, o mapa da Europa seria uma lista de pretensões de vizinhos. Llívia é espanhola desde o Tratado dos Pirenéus de 1659 e está inteiramente rodeada por território francês, sem que ocorra a alguém em Paris reclamá-la. Büsingen é alemã dentro da Suíça e Campione d’Itália é italiana dentro da Suíça. Macau foi português até 1999 e a transferência fez-se por declaração conjunta e tratado, não por vizinhança. Os enclaves são uma figura normal da geografia política europeia, e o que os estabiliza é precisamente a recusa de aceitar a contiguidade como argumento.

Posto isto, a instrumentalização de uma fronteira e a reivindicação territorial não são dois assuntos: são a mesma política com dois instrumentos. Quem usa a fronteira como alavanca não está a pedir melhor cooperação, está a demonstrar que a estabilidade daquela linha é uma concessão graciosa, revogável quando convier. Aceitar essa lógica uma vez ensina que ela funciona, e existe precedente exato de que funciona. Daí que a resposta europeia correta não seja ceder na soberania nem ficar em silêncio sobre ela, mas retirar a alavanca das mãos de quem a detém, tornando aquela fronteira efetivamente europeia em meios e não apenas em qualificação.

Acrescente-se ainda um dado estrutural: o artigo 6.º do Tratado do Atlântico Norte limita a garantia do artigo 5.º ao território dos aliados na Europa e na América do Norte e às ilhas do Atlântico Norte a norte do Trópico de Câncer. Ceuta e Melilha ficam de fora; as Canárias, por serem insulares e estarem a norte daquele paralelo, ficam dentro. As duas cidades são, portanto, território da União Europeia sem cobertura territorial da Aliança Atlântica. É uma fronteira europeia guardada por um só Estado membro, sem garantia de defesa coletiva, dependente da cooperação diária do vizinho que a contesta. Quem, perante isto, decide que o problema é Madrid, não leu o dossier.

A solidariedade que durou sete semanas

O Pacto em matéria de Migração e Asilo entrou em aplicação em 12 de junho de 2026. Com base nos critérios do Regulamento de gestão do asilo e da migração, a Comissão Europeia determinou que Chipre, a Grécia, a Itália e a Espanha se encontram sob pressão migratória e podem, por isso, beneficiar das medidas do fundo de solidariedade. O volume de referência para 2026 é de 21 mil recolocações ou outras medidas equivalentes, ou 420 milhões de euros em contribuições financeiras. Tudo isto executa o artigo 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que submete as políticas de fronteiras, asilo e imigração ao princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados membros, inclusive no plano financeiro. Não é retórica de comunicado: é norma de direito primário.

Sete semanas depois de o mecanismo começar a aplicar-se, o primeiro teste sério produziu isto: controlos de fronteira italianos contra Espanha, quintuplicação de efetivos franceses na fronteira espanhola, adesão finlandesa à tese da suspensão e aproximação neerlandesa, dinamarquesa e checa. Das promessas do fundo, nada de novo.

Sublinhe-se o que isto significa em concreto. A Itália consta, ao lado da Espanha, da mesma lista de Estados sob pressão migratória e é beneficiária do mesmo fundo, pelos mesmos critérios, ao abrigo do mesmo regulamento. Repôs controlos de fronteira contra um Estado membro que se encontra na exata posição jurídica em que ela própria se encontra. Um Estado que amanhã invocará solidariedade europeia perante uma chegada a Lampedusa retirou-a hoje a quem a sofreu em Ceuta. Não é uma divergência de política migratória. É a demonstração prática de que o artigo 80.º vale enquanto for outro a precisar dele.

Acrescente-se, para registo, que um departamento executivo de um Estado terceiro achou por bem publicar instruções aos cidadãos espanhóis sobre o sentido do seu voto a propósito destes factos. Quando uma crise numa fronteira externa da União é convertida em matéria de campanha por Washington e em espetáculo por redes sociais, o mínimo que se pede às capitais europeias é que não forneçam elas próprias o argumento.

Registe-se também o que foi feito corretamente, porque a crítica sem reconhecimento é panfleto. A Comissão qualificou as imagens de inaceitáveis, anunciou apoio operacional adicional através da Frontex e manteve a leitura correta do regime jurídico de Ceuta e Melilha. Portugal recusou a suspensão de Schengen, reforçou os controlos a sul dentro da legalidade e sustentou que o regresso a Marrocos é a resposta prioritária, posição que a proposta parlamentar de suspensão imediata da livre circulação com Espanha, apresentada no mesmo dia, não melhora em nada. Foi a posição certa, tomada por um Estado pequeno com fronteira terrestre com Espanha, contra a posição errada tomada por Estados sem fronteira nenhuma. Vale a pena que fique escrito.

A lição para os territórios excecionais

Há aqui matéria que interessa diretamente a quem escreve e lê a partir de uma região ultraperiférica, e que ninguém formulou esta semana.

Ceuta e Melilha são territórios excecionais da União. São território da União e do Estado espanhol, mas estão fora da união aduaneira por força do Protocolo n.º 2 ao Ato de Adesão de 1985, fora do território de aplicação do IVA e dos impostos especiais de consumo, e dentro de Schengen com um regime próprio negociado em 1991. A Madeira e os Açores são regiões ultraperiféricas na aceção do artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, dentro da união aduaneira, com um quadro de derrogações próprio. São famílias jurídicas distintas e não devem ser confundidas.

A posição política, contudo, é a mesma. São territórios cuja especificidade é celebrada enquanto nada custa e redescoberta como problema no dia em que custa. Enquanto a linha de Ceuta aguentou, era fronteira externa europeia, e as cimeiras diziam-no. No dia em que cedeu, converteu-se em falhanço espanhol, e capitais sem fronteira alguma com Espanha decidiram-no em vinte e quatro horas. À semelhança do que se verifica sempre que uma periferia entra na ordem do dia por má notícia, a excecionalidade deixou de ser um estatuto para passar a ser uma suspeita.

Nenhum território insular ou ultraperiférico da União deve ler esta semana com indiferença. A doutrina que agora se improvisa para Ceuta, a de que o Estado a quem a fronteira cede responde sozinho pelo que a fronteira deixou passar, é a doutrina que ficará disponível para qualquer território excecional cuja excecionalidade se torne cara. Vale para uma cidade autónoma no norte de África e valeria, no dia próprio, para um arquipélago no Atlântico.

E há uma segunda lição, mais dura: a firmeza dos parceiros mede-se em dias de crise e não em comunicados de cimeira. Ceuta e Melilha ouviram durante décadas que eram fronteira externa europeia. Bastaram vinte e quatro horas de imagens difíceis para que três capitais preferissem discutir a competência de Madrid em vez da conduta de quem está do outro lado da linha, e para que a reivindicação sobre as duas cidades voltasse a circular com respeitabilidade. Quem tem uma soberania contestada aprende nestes dias quanto vale a solidariedade que lhe prometeram.

O que deve ser feito

Contra a crítica, quatro medidas concretas:

1. Determinação formal de imputação. A Comissão deve apurar, com os instrumentos que já detém e no quadro do Regulamento (UE) 2024/1359, se os factos de 30 de julho são atribuíveis à ação ou omissão deliberada de um Estado terceiro, e tornar pública essa conclusão, com consequências associadas, à semelhança do que se fez com Minsk em 2021. Se a resposta for negativa, também deve ser dita. O que não pode subsistir é o vazio, porque é do vazio que a retaliação intra-europeia se alimenta.

2. Ativação imediata do fundo de solidariedade a favor de Espanha. A determinação de pressão migratória já existe desde junho e dispensa nova avaliação. Compromissos publicados, por Estado membro, com prazo. A solidariedade que precisa de ser negociada de novo a cada crise não é um princípio de direito primário, é um donativo.

3. Exame público das notificações italiana e francesa. A Comissão deve avaliar as reposições de controlo à luz dos artigos 25.º a 33.º do Código das Fronteiras Schengen e publicar essa avaliação. Se uma medida se dirige a um movimento que o regime de 1991 já exclui, cumpre dizê-lo por escrito. E deve fixar-se, para o futuro, uma regra simples: a reposição de controlos internos notificada por causa de acontecimentos na fronteira externa de outro Estado membro exige a apresentação de prova concreta de movimentos secundários.

4. Presença permanente da Frontex em Ceuta e Melilha. Aquela linha é fronteira externa da União e não pode continuar a depender, para a sua integridade material, da disposição diária de um Estado terceiro e da sobrevivência judicial de um procedimento sumário. Ou é fronteira europeia com meios europeus, ou é uma ficção que se descobre de dois em dois anos.

5. Declaração inequívoca sobre a integridade territorial. O Conselho deve afirmar, em termos que não admitam leitura dupla, que Ceuta e Melilha são território de um Estado membro e fronteira externa da União, e que nenhuma pressão exercida sobre essa fronteira produz efeitos sobre a titularidade dela. Custa uma frase. A ausência dessa frase, num momento em que a reivindicação é reativada em Rabat e ecoada em Washington, é que custa caro. E a incoerência do artigo 6.º do Tratado do Atlântico Norte, que deixa duas cidades europeias fora da garantia de defesa coletiva, merece ser aberta em vez de contornada com fórmulas sobre integridade territorial que ninguém quer escrever por extenso.

Fica então dito, com a clareza que o assunto exige.

Não se defende uma fronteira externa fechando fronteiras internas.

Não se responde a um Estado terceiro castigando um Estado membro.

Não se invoca o artigo 80.º em junho e o Código das Fronteiras em julho.

Não se chama europeia a uma fronteira quando aguenta e espanhola quando cede.

Não se converte uma pressão migratória em título de soberania, porque a pressão sobre uma fronteira não é um argumento sobre a fronteira: é a prova de que o argumento falta.

Não se reclama a descolonização de Ceuta na mesma semana em que se recusa o referendo em El Aiune.

E não se pede a nenhum povo periférico que acredite na solidariedade de uma União que, tendo à mão sanções para intermediários no Quirguistão, escolheu apontá-las ao vizinho que estava dentro de água a recolher cadáveres.

Daqui a algumas semanas, quando o mar de Ceuta acalmar e as câmaras se retirarem, alguém escreverá em Bruxelas que a União respondeu com firmeza a uma crise nas suas fronteiras. Terá respondido. Contra quem devia, é outra questão. Uma União que só é solidária quando a fronteira é conveniente não tem fronteira externa: tem vizinhos com sortes diferentes.