A reforma da Segurança Social foi encomendada por este Governo em Janeiro de 2025, entregue no final de Julho de 2026 e dada por encerrada no próprio dia em que foi apresentada. Na manhã de 18 de Agosto, o grupo de trabalho coordenado por Jorge Bravo expôs em Lisboa as conclusões do relatório «Reformar as Pensões em Portugal: Por um Sistema Sustentável, Adequado e Justo». Nessa tarde, o gabinete da ministra do Trabalho respondia ao ECO que o documento é «mais um contributo para o debate público nacional» e que o processo, para o Governo, «está fechado».
Convém perceber o que foi fechado, porque não é uma tese académica. O grupo de trabalho começa por desfazer o número que tem sustentado o conforto orçamental dos últimos anos. Sobre os excedentes anunciados da Segurança Social, Jorge Bravo disse o seguinte: «Mas esta é uma leitura incorreta, incompleta e pode criar ilusão.» O motivo é contabilístico e conhecido de quem quis conhecê-lo. O saldo do sistema previdencial é lido isoladamente, deixando de fora a Caixa Geral de Aposentações. Somados os dois, o resultado é negativo em todos os anos, e no final de 2025 rondava os 1.944 milhões de euros negativos. As contribuições para a CGA cessam em 2054 e a despesa projectada estende-se até 2110. O excedente que serviu de almofada a sucessivos orçamentos existe porque metade da conta foi arrumada noutra gaveta, com a ajuda dos descontos dos funcionários públicos transferidos para a Segurança Social e da expansão do emprego e dos salários.
A partir desse diagnóstico, o relatório propõe a arquitectura que seria de esperar de um trabalho actuarial sério: contas nocionais de contribuição definida, que continuam públicas e financiadas por repartição, uma Garantia Integrada para a Velhice a substituir os actuais complementos mínimos, com financiamento por impostos e condição de recursos, a correcção do mecanismo de actualização de modo a assegurar a todos os pensionistas, pelo menos, a inflação, um regime de reforma parcial flexível e, condicionado à adopção do conjunto, o fim da idade mínima de reforma e do factor de sustentabilidade. A urgência está quantificada: a taxa de substituição, que compara a primeira pensão com o último salário, cai entre 10 e 12 pontos percentuais entre 2025 e o período que vai de 2045 a 2065.
Nada disto será feito nesta legislatura. Sabe-se, porém, o que sobrevive, porque a ministra já o admitiu em audição parlamentar: os regimes de poupança complementar podem avançar mesmo fora de uma reforma estrutural. Ou seja, sobrevive a parte que não obriga a mexer em idades, em fórmulas de cálculo nem em taxas contributivas. A parte que se pode anunciar sem custo político.
Essa parte tem conteúdo. Planos de pensões profissionais de adesão automática, com opção de renúncia e com contribuições do trabalhador acompanhadas pelo empregador e pelo Estado. Uma conta de poupança-reforma para crianças e jovens, com apoio público mensal. Obrigações do Tesouro-Reforma e Certificados de Aforro-Reforma indexados ao custo de vida com um prémio de risco. Esquemas de poupança gerada em pequenos montantes a partir de actos quotidianos de consumo. E equity release schemes, sob a forma de hipoteca inversa, home reversion ou cedência para arrendamento, para converter património imobiliário em rendimento na velhice. A justificação empírica é sólida: a adesão aos regimes complementares está parada entre 4% e 5% há vinte e cinco anos.
E é aqui que o caminho aparentemente mais fácil se revela o único que não chega a lado nenhum sem tocar noutro código.
Porque a decisão de poupar para a reforma não se toma na Segurança Social. Toma-se depois de olhar para o IRS. Uma pensão é rendimento da categoria H e fica sujeita às mesmas taxas progressivas dos rendimentos do trabalho, podendo chegar aos 48% acrescidos da taxa adicional de solidariedade sobre o rendimento colectável superior a 80.000 euros, com uma dedução específica de 4.587,09 euros em 2026. Já a poupança privada é tratada de duas maneiras conforme a forma como é recebida. Um PPR reembolsado na totalidade é tributado autonomamente segundo as regras da categoria E. O mesmo PPR recebido em prestações regulares e periódicas passa a ser tributado como pensão, às taxas progressivas.
Convém explicitar o que está em causa, porque a matéria tem uma gramática própria. Qualquer regime de poupança-reforma tem três momentos em que o Estado pode cobrar: a entrada, quando se contribui, a acumulação, enquanto o capital rende, e a saída, quando se recebe. As jurisdições que trataram o assunto a sério escolheram dois desses momentos para isentar e um para tributar, e escreveram a escolha na lei em termos que o aforrador consegue repetir de cor. Em Portugal, o imposto devido à saída é determinado pela forma como o dinheiro é recebido.
Leia-se agora a proposta do grupo de trabalho com este dado à frente. Propõe-se inscrever automaticamente milhões de trabalhadores num plano profissional cuja fase de desacumulação, se assumir a forma de renda regular, cai na categoria H e é tributada pior do que o levantamento do mesmo capital de uma só vez. O relatório desenha com cuidado a fase de desacumulação, discutindo modalidades de reembolso e acesso à poupança. O Código do IRS já decidiu essa fase, e decidiu-a contra a solução que o sistema previdencial precisa que as pessoas escolham, que é a renda tendencialmente vitalícia. Um Estado que quer combater o risco de longevidade e penaliza fiscalmente o único instrumento que o cobre está a trabalhar contra si próprio com dinheiro dos contribuintes.
O contraste mais claro está nos Estados Unidos, onde o aforrador escolhe entre duas contas individuais de reforma com regras expressas e simétricas. No IRA tradicional, a contribuição é dedutível se o titular reunir as condições, o capital acumula sem tributação e as distribuições são tributadas como rendimento ordinário. No Roth IRA, a contribuição é feita com rendimento já tributado e não é dedutível, e as distribuições qualificadas não pagam imposto nenhum. Um regime tributa à saída, o outro à entrada, e a escolha entre eles resume-se a uma pergunta que o contribuinte responde uma única vez: quando prefere pagar o imposto.
O que interessa ao caso português é aquilo que os dois regimes têm em comum. Nenhum deles muda de taxa consoante a torneira. Um IRA tradicional levantado de uma só vez e o mesmo IRA recebido em prestações são ambos rendimento ordinário. Uma distribuição qualificada de um Roth é isenta nas duas formas. O código federal americano tributa o momento em que o dinheiro sai do regime e ignora o formato em que sai, ao ponto de tributar a decisão de adiar: a partir dos 73 anos, o titular de um IRA tradicional é obrigado a levantar um mínimo anual, enquanto o Roth não tem levantamentos obrigatórios em vida do titular. Portugal conseguiu o inverso. Deixa o aforrador adiar quanto quiser e agrava-o no dia em que ele converte a poupança naquilo que o sistema previdencial mais precisa que exista, uma renda periódica que dure enquanto ele durar.
A comparação não termina na fiscalidade, e é aí que ela se torna incómoda. Os Estados Unidos também impuseram a adesão automática. A Secure 2.0 Act obriga os planos 401(k) e 403(b) constituídos depois da sua entrada em vigor a inscrever automaticamente os trabalhadores elegíveis, com uma taxa inicial não inferior a 3% nem superior a 10%, aumentada em um ponto percentual por ano até um mínimo de 10% e um máximo de 15%, com direito de renúncia e com dispensa para as empresas até dez trabalhadores, para as empresas com menos de três anos e para os planos públicos e das igrejas, aplicável aos exercícios iniciados após 31 de Dezembro de 2024. A sequência é o que importa. Primeiro fixou-se o regime fiscal, em duas modalidades legíveis e indiferentes à forma de recebimento, e só depois se tornou obrigatória a inscrição automática. O grupo de trabalho português propõe a segunda metade da sequência sem a primeira.
Na Europa encontra-se o mesmo cuidado, em variantes diferentes. Na Alemanha, quem começou a receber uma pensão pública em 2026 tem 84% do valor sujeito a tributação, ao abrigo de uma transição faseada desenhada ao mesmo tempo que a reforma do sistema, e não dez anos depois. No Reino Unido, é possível receber, em regra, 25% do valor acumulado numa pensão privada sem imposto, dentro do limite legal aplicável. São escolhas discutíveis. São, sobretudo, escolhas: alguém sentou o desenho previdencial e a norma fiscal na mesma mesa.
O que fica por decidir tem forma concreta e cabe em quatro pontos.
- Neutralidade entre capital e renda. A prestação periódica paga por um plano complementar não pode ser tributada em condições menos favoráveis do que o reembolso do mesmo capital de uma só vez. Enquanto a assimetria existir, o próprio Estado paga ao aforrador para escolher a modalidade que menos protege a sua velhice. É o princípio elementar que o regime americano aplica sem discussão: o imposto segue o dinheiro e ignora a periodicidade da transferência bancária.
- Regra expressa para as contribuições de terceiros. A lei que criar os planos profissionais de adesão automática tem de dizer, no mesmo diploma, o tratamento fiscal da contribuição do empregador e do apoio público na fase de acumulação, e o momento em que esses valores são tributados. Um regime de adesão automática cujo enquadramento fiscal se descobre por circular administrativa nasce sem confiança.
- Qualificação prévia dos equity release schemes. Uma hipoteca inversa, uma home reversion e uma cedência para arrendamento geram fluxos de natureza distinta. Antes de os promover junto de pessoas idosas, o legislador tem de dizer o que é reembolso de capital, o que é rendimento predial e o que é mais-valia, e o que sucede na transmissão do imóvel por morte.
- Um só momento de tributação para toda a poupança-reforma. Isenção na entrada e tributação na saída, ou o contrário, mas o mesmo modelo aplicado a PPR, planos profissionais, Certificados de Aforro-Reforma e Obrigações do Tesouro-Reforma. O par IRA e Roth demonstra que os dois modelos podem coexistir na mesma ordem jurídica, desde que cada um seja íntegro: quem deduz à entrada paga à saída, quem paga à entrada não volta a pagar. A actual sobreposição portuguesa é ininteligível para o aforrador e, por essa razão, ineficaz como incentivo.
Resta a questão institucional, que é a mais séria. Um Governo pode discordar de um relatório que encomendou, e por vezes deve. O que não pode é encomendá-lo em Janeiro de 2025, recebê-lo com meio ano de atraso, deixá-lo apresentar em Agosto e comunicar à imprensa, na mesma tarde, que o processo está fechado. Isto é a recusa de conhecer a matéria. O antecedente existe e é recente: o Livro Verde sobre a Sustentabilidade do Sistema Previdencial, de um grupo criado em Julho de 2022 e divulgado na Primavera de 2024, teve destino equivalente. Dois relatórios, dois Governos de sinal contrário, nenhuma decisão.
O grupo de trabalho deu ao seu documento o subtítulo de contrato entre gerações. Um contrato entre gerações negoceia-se em sede parlamentar, com uma proposta escrita, um calendário e uma maioria disposta a assinar aquilo que as gerações mais novas vão pagar durante cinquenta anos. Não se celebra por resposta enviada a uma redacção ao fim da tarde, nem se cumpre distribuindo aos portugueses folhetos de produtos de poupança que o Código do IRS trata como se fossem um castigo. A geração que hoje desconta sem tecto, e que receberá uma pensão com uma taxa de substituição até doze pontos percentuais abaixo da actual, tem direito a saber quem assinou o quê. Por enquanto, sabe apenas que o processo está fechado.