O diagnóstico da OCDE e a arquitectura actual
A recomendação da OCDE no Economic Survey de Portugal 2026, publicada em janeiro deste ano, diz, em síntese, três coisas que o debate político português tem evitado em conjunto: que a oferta de habitação em Portugal está cronicamente subdimensionada relativamente à procura; que a tributação do património imobiliário se encontra distribuída de forma economicamente disfuncional entre transacção e propriedade; e que a recomendação técnica para corrigir esse desequilíbrio é a transferência gradual do peso fiscal do IMT, imposto sobre transmissões onerosas, para o IMI, imposto recorrente sobre o valor patrimonial. A formulação é cautelosa, como costuma ser a linguagem da OCDE em surveys sobre Estados-membros, mas a substância é directa: a arquitectura fiscal portuguesa em matéria de habitação produz incentivos que reduzem a circulação do stock existente e que premeiam a retenção patrimonial em detrimento da mobilidade residencial. O pacote Construir Portugal, apresentado pelo Governo com mais de trinta medidas e um envelope financeiro superior a 2,2 mil milhões de euros para cerca de 33 mil novas habitações a custos controlados até 2030, opera exclusivamente sobre o lado da oferta nova. A OCDE diz, com a precisão da sua função, que o lado da oferta nova é necessário mas insuficiente: sem reforma da tributação patrimonial, a mobilização do stock existente continua estruturalmente subóptima, e a política pública continua a remar contra a arquitectura fiscal que ela própria mantém.
O ponto de partida da análise é por isso simples de formular e desconfortável de assumir: Portugal tem evitado durante vinte anos a única reforma fiscal cujo impacto sobre o problema habitacional é defensável por evidência comparada. As razões da evasão são conhecidas. Politicamente, a passagem da carga fiscal da transacção, paga ocasionalmente por quem compra, para o património, pago anualmente por quem detém, transfere o ónus para uma base eleitoral mais ampla e mais sensível. Administrativamente, requer um cadastro patrimonial revisto com regularidade, o que toca o Valor Patrimonial Tributário (VPT) e a sua não-actualização sistemática. Institucionalmente, redistribui receita entre Estado central, com o IMT a continuar a integrar receita do Orçamento de Estado por via da intermediação tributária, e municípios, titulares constitucionais do IMI nos termos do n.º 4 do artigo 238.º da Constituição da República. Cada uma destas razões é compreensível em isolamento. Em conjunto, sustentam um equilíbrio que a OCDE classifica explicitamente como parte do problema, não da solução.
A arquitectura actual é a seguinte. O IMT, regulado pelo Código do IMT, incide sobre o valor declarado ou patrimonial tributário (consoante o maior) na transmissão onerosa de imóveis, com escalões progressivos para habitação própria e permanente, escalões progressivos para habitação não-permanente, e taxa autónoma para prédios não-habitacionais. As taxas marginais situam-se até 7,5 por cento nos escalões superiores, e os limiares são objecto de actualização anual na Lei do Orçamento do Estado. O IMI, regulado pelo Código do IMI, incide sobre o Valor Patrimonial Tributário com taxas municipais fixadas dentro de um intervalo legal nacional, entre 0,3 e 0,45 por cento para prédios urbanos avaliados, e superior para prédios rurais e para prédios não avaliados, com agravamento autónomo sobre prédios devolutos. A receita do IMI é integralmente municipal; a receita do IMT acresce também, em regra, aos municípios. A diferença operacional crítica, contudo, não está na repartição da receita: está no comportamento que cada base induz. A base transaccional desincentiva movimento; a base patrimonial recorrente desincentiva acumulação ociosa.
O efeito agregado é mensurável e foi mensurado, em Portugal e em jurisdições comparáveis. As estimativas da OCDE para a economia portuguesa identificam um stock de habitações vagas ou subutilizadas com peso relevante a nível nacional, com particular concentração no interior e em centros urbanos de média dimensão. A literatura comparada sobre o efeito da taxação transaccional, em particular o trabalho do Institute for Fiscal Studies britânico sobre o Stamp Duty Land Tax, confirma que a tributação concentrada no momento da transmissão reduz a frequência das mudanças residenciais, prendendo agregados familiares a habitações que já não correspondem à sua dimensão ou localização óptima e, por essa via, reduzindo a mobilidade laboral. A literatura francesa sobre a taxe foncière mostra, simetricamente, que uma base recorrente sobre o património cria pressão estável sobre os detentores para optimizar a utilização do imóvel, seja por arrendamento, seja por alienação. A questão técnica não é, portanto, se a arquitectura tem efeitos; é apenas se Portugal está disposto a aceitar a evidência. Vinte anos de adiamento sucessivo sugerem que a resposta tem sido negativa em ciclos eleitorais consecutivos.
Comparadores: França, Espanha, Reino Unido, Alemanha
Os comparadores impõem disciplina à análise. A taxe foncière francesa, regulada nos artigos 1380.º e seguintes do Code Général des Impôts, é um imposto local recorrente que incide sobre o valor cadastral revisto e financia uma proporção significativa da receita municipal. A revisão cadastral foi a peça mais difícil da arquitectura, e a reforma de 2025-2026 da taxe foncière sur les propriétés bâties continua a expor as fragilidades do cadastro francês; o princípio estrutural, contudo, é mantido. A tributação patrimonial recorrente é a coluna do financiamento local, e não a tributação transaccional.
O Imposto sobre Bens Imóveis (IBI) espanhol, regulado pelo Texto Refundido da Lei Reguladora das Fazendas Locais (Real Decreto Legislativo 2/2004), é o homólogo ibérico do IMI português, com taxas municipais aplicáveis sobre o valor catastral. A arquitectura espanhola sofreu pressão semelhante à portuguesa entre 2008 e 2012, mas o IBI sobreviveu como instrumento estável de financiamento municipal. Nas comunidades autónomas com competência tributária mais profunda, como o País Basco e Navarra, integrou-se em sistemas próprios por via dos respectivos Concertos e Convénios económicos, sem perder o carácter recorrente.
O caso britânico é o mais didáctico pelo efeito-demonstração. O Council Tax (Local Government Finance Act 1992), recorrente, coexiste com o Stamp Duty Land Tax (Finance Act 2003), transaccional, e o debate público sobre a substituição do SDLT por um Council Tax reformado é hoje uma das discussões mais sólidas de política tributária no Reino Unido, com proposta concreta do Institute for Fiscal Studies e contributos sucessivos a partir da Mirrlees Review. A literatura empírica britânica é, neste momento, a base internacional mais sólida para sustentar a tese de que a tributação transaccional reduz a frequência das transmissões e, por essa via, reduz a alocação eficiente do stock.
A Alemanha enfrentou o problema do cadastro em forma mais aguda. A Grundsteuer foi declarada inconstitucional pelo Bundesverfassungsgericht em 2018, por desactualização das bases tributárias; a Grundsteuer-Reformgesetz de 2019 reorganizou o sistema; e a entrada em vigor da reforma a partir de 1 de janeiro de 2025 expôs as dificuldades operacionais previsíveis de uma reavaliação cadastral em larga escala, com litigância pesada e contestação política. O caso alemão é, por isso, o mais útil como advertência: a reforma é necessária, mas a execução técnica é exigente, e uma transição mal calibrada produz contestação proporcional ao âmbito da medida.
A leitura sintética dos comparadores é a seguinte. A reforma do IMI em Portugal não é uma proposta inédita; é a aplicação tardia de uma arquitectura que os principais países europeus consolidaram nas últimas décadas, com graus distintos de sucesso técnico mas com convergência conceptual clara. A questão portuguesa é, em primeiro lugar, política, em segundo administrativa, e apenas em terceiro técnica.
A reforma do IMI: arquitectura mínima em nove artigos
Uma reforma do IMI defensável tem de combinar transição faseada, revisão cadastral, neutralidade redistributiva entre escalões de rendimento e articulação institucional com a autonomia municipal e com as Regiões Autónomas. Em forma estruturada, a arquitectura mínima de uma reforma seria a seguinte.
- Princípio orientador. A reforma transfere progressivamente a base fiscal da tributação imobiliária da transmissão onerosa para a detenção patrimonial, sem agravamento líquido da carga tributária total sobre o agregado familiar mediano, durante um período de transição de dez anos.
- Revisão cadastral. O Valor Patrimonial Tributário é objecto de revisão geral em ciclo quinquenal, com regras de actualização anual por coeficiente de mercado, e com mecanismo de impugnação administrativa simplificada. A revisão é executada pela Autoridade Tributária e Aduaneira em articulação com os municípios titulares da receita.
- Redução faseada do IMT. As taxas marginais do IMT são reduzidas em escalões anuais constantes durante dez anos, até à extinção da tributação sobre transmissões onerosas relativas a habitação própria e permanente, mantendo-se taxas residuais sobre transmissões de imóveis não-habitacionais e de habitação não-permanente.
- Subida calibrada do IMI. As taxas máximas do IMI são gradualmente elevadas em conformidade com o calendário do artigo 3.º, mantendo-se a competência municipal para fixação da taxa dentro do intervalo legal nacional, nos termos do n.º 4 do artigo 238.º da Constituição da República e do regime jurídico das finanças locais.
- Agravamento por devolução. O agravamento aplicável a prédios urbanos devolutos é racionalizado, com período de carência limitado a três anos a contar da declaração de devolução e taxa marginal superior à norma municipal aplicável.
- Harmonização do licenciamento. A reforma é acompanhada pela harmonização nacional do regime municipal de licenciamento urbanístico, com prazos máximos vinculativos de decisão e uniformização das taxas municipais conexas, nos termos da recomendação OCDE de janeiro de 2026.
- Cláusula de salvaguarda das Regiões Autónomas. A aplicação da reforma nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores é objecto de adaptação por decreto legislativo regional, salvaguardando as competências dos órgãos de governo próprio, nos termos dos respectivos Estatutos Político-Administrativos e da Lei de Finanças das Regiões Autónomas em vigor. A reforma articula-se com a sucessora da actual Lei Orgânica 2/2013, actualmente em redacção tripartida pelos Governos da República, da Madeira e dos Açores.
- Dedutibilidade em sede de IRS. A dedução do IMI em sede de IRS é reestruturada em coerência com a transição do artigo 4.º, mantendo-se o efeito redistributivo no quintil inferior da distribuição do rendimento e ajustando-se a margem nos quintis superiores.
- Coordenação com o Construir Portugal. A reforma é articulada com o pacote Construir Portugal, em particular com a meta de 33 mil novas habitações a custos controlados até 2030 e com o programa nacional de mobilização de imóveis devolutos, evitando-se duplicação de instrumentos sobre o mesmo conjunto de prédios.
Estes nove pontos não esgotam a arquitectura de uma reforma do IMI. Esgotam, contudo, o núcleo mínimo. Uma proposta política que aborde o problema habitacional português apenas pelo lado da oferta nova, na linha do Construir Portugal, corre o risco de produzir, dentro de quatro a oito anos, o mesmo diagnóstico que a OCDE produz hoje: muito investimento público, pouco efeito sobre os preços e sobre os arrendamentos, e nenhuma alteração estrutural na utilização do stock existente. À semelhança do que se verifica em França, em Espanha, no Reino Unido e na Alemanha, em registos institucionais distintos mas com a mesma convergência conceptual, a tributação recorrente do património imobiliário é o lado da equação em que a política habitacional se torna substantiva. Sem essa peça, o resto do edifício é decoração.
O timing institucional de 2026
Uma dimensão institucional merece nota explícita. A Constituição da República consagra, no n.º 4 do artigo 238.º, a competência das autarquias para dispor de poderes tributários, e o IMI é, hoje, o instrumento mais relevante dessa competência. Uma reforma que reorganize a arquitectura fiscal da habitação em Portugal sem coordenação institucional próxima com a Associação Nacional de Municípios Portugueses, e sem cláusula explícita de salvaguarda das Regiões Autónomas, falhará no plano da execução. O ponto não é menor. A Alemanha enfrentou litigância pesada na entrada em vigor da reforma de 2025 precisamente porque a coordenação federal-estadual foi negociada de forma insuficientemente vinculativa nas suas primeiras fases.
Assim, Portugal tem perante si, em 2026, três janelas que coincidem: a recomendação técnica da OCDE no Economic Survey de janeiro; o pacote Construir Portugal a desembolsar até 2030; e a redacção sucessora da Lei de Finanças das Regiões Autónomas em curso. As três peças tornam viável, pela primeira vez em vinte anos, uma reforma do IMI que não se faça em isolamento mas dentro de uma arquitectura coerente entre habitação, finanças locais, finanças regionais e fiscalidade nacional. A condição de viabilidade política é uma só: que o Governo aceite, com a abertura institucional que a recomendação OCDE convida, que o lado da oferta nova é insuficiente e que a reforma da tributação patrimonial é parte do mesmo problema. A condição de viabilidade técnica é a revisão cadastral séria e regular. A condição de viabilidade institucional é a coordenação com municípios e com Regiões Autónomas. Vinte anos de adiamento bastam.
Salvo melhor entendimento, Portugal pode continuar a evitar a reforma do IMI durante mais um ciclo legislativo. O custo agregado da evasão, contudo, deixou de ser ambíguo. A OCDE escreveu-o, no documento certo, no momento certo. A peça que falta é a tradução política.