A autonomia fiscal da Madeira é, ao fim de cinquenta anos, uma soberania a meio caminho: a Região fica com os seus impostos, mas não os pode desenhar. O equívoco a desfazer primeiro é o de que a Madeira vive de Lisboa. Não vive. O IRS, o IRC e o IVA gerados no seu território são, por mandato da Constituição e da lei, receita própria da Região. O que Lisboa retém não é o dinheiro: é o poder de decidir o sistema que o gera. E é aí, e só aí, que mora a dependência.
Posto isto, a pergunta que o cinquentenário obriga a fazer ganha o seu verdadeiro alcance. Se a Madeira pudesse construir um sistema fiscal próprio, maximizar a receita que já é sua, atrair capital com instrumentos que hoje lhe estão vedados e, com isso, dispensar as transferências de coesão e deixar de ser um risco de resgate para o Estado, então a autonomia fiscal plena seria, para a República, uma poupança. De que tem medo a República, se a decisão que recusa a beneficiaria?
O que a Madeira já tem
Convém ser exato, porque a força do argumento depende disso. A Constituição reconhece às regiões autónomas, no artigo 227.º, n.º 1, alínea i), o poder de «exercer poder tributário próprio» e de «adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais», nos termos de lei-quadro da Assembleia da República. E a alínea j) do mesmo número garante-lhes o direito de «dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas», além de uma participação nas receitas do Estado segundo o princípio da solidariedade nacional. O Estatuto Político-Administrativo da Região, no artigo 107.º, reproduz e concretiza este poder.
Daqui decorre o ponto que muito comentário ignora: a receita fiscal gerada na Madeira é receita regional, não estadual. A Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a Lei Orgânica n.º 2/2013, di-lo sem ambiguidade. O IRS é receita de cada região autónoma; o IRC é receita de cada região autónoma; o IVA cobrado pelas operações realizadas na Região é receita da Região. O papel do Estado é instrumental: cobra através da Autoridade Tributária e entrega à Região o que lhe pertence até ao dia 15 do mês seguinte ao da cobrança. A Madeira não é sustentada por Lisboa. É Lisboa que arrecada por conta da Madeira e lhe devolve a receita.
As transferências do Orçamento de Estado existem, mas têm natureza diferente da que lhes atribuí erradamente em versões anteriores deste raciocínio. São a tradução do princípio da solidariedade nacional, expressamente: solidariedade que «se traduz nas transferências do Orçamento do Estado previstas nos artigos 48.º e 49.º», somadas ao Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas, destinado a cofinanciar investimento e a promover a convergência económica. São um complemento de coesão e um seguro contra catástrofes e choques, não o sustento corrente da Região. Quem quiser atacar a subsidiodependência tem de o fazer com rigor: o que se quer eliminar é a dependência de coesão e a exposição a resgates, não uma mesada que, na verdade, não é a base do orçamento regional.
O poder que existe, e o tecto que o prende
A Madeira tem poder tributário a sério, mais do que o rótulo de «desconto» sugere, e menos do que uma soberania fiscal exigiria. A Lei Orgânica n.º 2/2013 reconhece aos órgãos regionais competência normativa e administrativa em matéria fiscal. A assembleia regional pode criar impostos próprios, vigentes apenas na Região; pode lançar adicionais até 10% sobre a coleta dos impostos em vigor; pode reduzir as taxas nacionais de IRS, IRC e IVA até ao limite de 30%; pode conceder deduções à coleta por lucros reinvestidos e benefícios contratuais ao investimento; e administra o Centro Internacional de Negócios da Madeira.
O tecto, porém, é o que define a natureza da autonomia. Os impostos regionais que a Região crie não podem incidir sobre matéria já sujeita a imposto nacional, e caducam se um imposto nacional semelhante vier a ser criado. Todo o sistema fiscal regional está vinculado ao princípio da «coerência entre o sistema fiscal nacional e os sistemas fiscais regionais», isto é, subordinado ao desenho nacional. A Região não fixa taxas de raiz: desconta as nacionais, até um limite. E a criação de impostos e a definição do sistema fiscal permanecem na reserva de competência da Assembleia da República, pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição. A Madeira pode modular o sistema do centro. Não pode ter um sistema seu.
A diferença mede-se contra quem a tem. No País Basco e em Navarra, as Diputaciones Forais liquidam e arrecadam quase toda a tributação do seu território, com administração fiscal própria, e transferem para o Estado central um cupo que financia as competências não transferidas. O Concierto Económico, hoje na Ley 12/2002 e ancorado nos direitos históricos forais da disposição adicional primeira da Constituição espanhola, é o inverso do modelo português em dois planos: a região cobra com a sua própria máquina, e a região desenha o seu próprio sistema, contribuindo depois para o centro. A Madeira tem a receita, mas não a máquina nem o desenho. Tem o produto do imposto, não a soberania sobre o imposto.
O instrumento que está fora do alcance regional: trusts e fundações
Há um poder que a Região não tem e que nenhuma reforma da lei das finanças, por si só, lhe daria, porque não é matéria tributária: o regime fiduciário. Um centro financeiro internacional sério vive de instrumentos de planeamento patrimonial, o trust e a fundação privada. O Liechtenstein construiu a sua relevância sobre o Direito das Pessoas e das Sociedades, o PGR de 1926, que prevê a Stiftung, a Anstalt e o Treuunternehmen, com fundações de família substancialmente isentas. Jersey e Guernsey legislaram fundações próprias e administram trusts que, só em Jersey, gerem cerca de um bilião de libras em ativos.
A ordem jurídica portuguesa fecha esta porta, e fecha-a num plano onde a Região nada pode. O trust não é reconhecido pelo direito civil português, e Portugal nunca ratificou a Convenção da Haia de 1 de julho de 1985 sobre a lei aplicável aos trusts e ao seu reconhecimento, ao contrário de Itália, do Luxemburgo e dos Países Baixos, igualmente civilistas, que a ratificaram. As fundações privadas vivem sob o regime apertado da Lei-Quadro das Fundações, a Lei n.º 24/2012. Tudo isto é direito civil e direito internacional convencional, reservado ao legislador e ao Estado soberano, fora da competência tributária regional. A prova está no único ponto do país onde um trust de direito estrangeiro produz efeitos, a Zona Franca da Madeira: esse reconhecimento foi feito por decreto-lei nacional, o Decreto-Lei n.º 352-A/88, não por ato da Região. A cabeça de ponte fiduciária do país é madeirense há mais de três décadas, mas a chave que a poderia alargar está em Lisboa. A Madeira não a pode girar sozinha.
Então, de que tem medo a República?
Faça-se a conta do ponto de vista do Estado. Uma Madeira com soberania fiscal plena fixaria as suas taxas, desenharia o seu sistema, legislaria um regime de trusts e fundações e atrairia capital e atividade. Maximizaria a receita que já é sua e ampliaria a base tributável. Dispensaria as transferências de coesão e deixaria de ser uma contingência orçamental, como foi em 2012. No modelo do Concierto, ainda contribuiria para o centro através de um cupo. Para o Orçamento de Estado, o saldo seria menos despesa de coesão, menos risco de resgate e, provavelmente, mais receita nacional indireta. É uma decisão economicamente racional para ambas as partes.
E é exatamente essa decisão racional que a República recusa. Caem, um a um, os impedimentos invocados. A escala? Territórios menores que a Madeira desenham e gerem os seus próprios sistemas fiscais. A insularidade? É o perfil que mais beneficia da competitividade fiscal. A tradição civilista, incompatível com o trust? O Luxemburgo e os Países Baixos reconhecem-no, e a própria Madeira já o acolhe na Zona Franca por via de lei nacional. As regras europeias? O Centro Internacional de Negócios da Madeira é um regime de auxílio estatal autorizado pela Comissão, prova de que a baixa tributação madeirense é compatível com o direito da União quando há vontade de a autorizar. O custo para o Tesouro? Já se viu: a Madeira fica com a sua receita, e uma Madeira próspera pesaria menos, não mais, nos cofres do Estado.
Caídos os álibis económicos, sobra a pergunta na sua forma nua. Se a Madeira a desenhar o seu próprio sistema poupasse coesão e resgates ao Estado, porque é que o Estado prefere manter o tecto? A resposta coerente não é fiscal, é de poder. O que a Região não tem não é o dinheiro, é a soberania sobre o dinheiro. E é precisamente a soberania que a tornaria independente do centro. Uma região que fixa as suas taxas, cria os seus impostos e legisla os seus instrumentos deixa de poder ser modulada a partir de Lisboa. O medo não é de pagar a Madeira, que aliás se paga em larga medida a si própria. O medo é de uma Madeira que deixe de precisar de autorização. A isso a tradição autonomista deu um nome: colonial-centralismo, a recusa estrutural de reconhecer à periferia personalidade fiscal própria, não porque custe, mas porque liberta.
É por isto que o cinquentenário não é uma efeméride para discursos, é uma auditoria à natureza da tutela. O que a autonomia fiscal a sério exigiria não é utopia: uma competência tributária regional, com administração fiscal própria e desenho do sistema, contribuindo para o Estado por via de um cupo; a faculdade de fixar taxas e de desenhar o sue próprio regime fiscal, e não apenas de descontar as nacionais até 30%; e, no plano que só o legislador soberano pode abrir, um regime fiduciário de trusts e fundações privadas, pela ratificação ou transposição do quadro convencional e por uma reforma civil que o acolha. Nada disto empobrece o Estado. Quase tudo isto o alivia. Que ainda assim seja recusado diz tudo sobre a natureza da recusa.
Cipriano de Figueiredo, I Conde de São Sebastião, deixou a divisa que a autonomia madeirense nunca devia ter abandonado: antes morrer livres que em paz sujeitos. Cinquenta anos depois, a Madeira não pede para ser sustentada, porque não é. Pede para se governar. E o centro, que pouparia se a deixasse, prefere continuar a decidir. Quando quem manda recusa poupar para continuar a mandar, percebe-se que o dinheiro nunca foi o ponto. O ponto era a sujeição.