A borla fiscal para cérebros e a despesa que não existe

A «borla fiscal para cérebros», expressão com que o Jornal de Negócios titulou a 22 de outubro a sua leitura do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2025, assenta num erro de conceito que nenhum economista deveria deixar passar. Não há “despesa fiscal” possível no IRS de quem, sem o Incentivo Fiscal à Investigação Científica e Inovação (o IFICI, a que todos chamam RNH 2.0), nunca teria vindo trabalhar para Portugal. O imposto que nunca seria cobrado não se perde, e quem lhe chama despesa está a lançar como custo uma receita que só existe porque o regime existe.

O parecer, entregue na Assembleia da República a 29 de setembro, dedica ao IFICI uma caixa sobre os seus dois primeiros anos de vigência. Os números são modestos. Havia 147 inscritos em 2024, 799 em 2025 e 946 em maio de 2026. A “despesa fiscal” apurada para 2025 foi de 1,5 milhões de euros, relativa a 82 contribuintes, com um benefício médio de 18.642 euros cada, segundo o Observador. No mesmo documento, o Tribunal quantifica a “despesa fiscal” total do Estado em 20.934 milhões de euros e atribui ao velho regime dos residentes não habituais 2.099 milhões, quase dois terços de toda a “despesa fiscal” em IRS. O IFICI pesa menos de um milésimo daquilo que se imputa ao seu antecessor.

Como se chega aos 18.642 euros por cabeça? A “despesa fiscal” mede a diferença entre o imposto que o beneficiário paga com o regime e o que pagaria se fosse tributado como qualquer outro residente, às taxas progressivas do artigo 68.º do Código do IRS. O cálculo pressupõe que o gestor brasileiro, o engenheiro francês ou a investigadora alemã estariam cá de qualquer maneira, e o regime existe precisamente para desmentir esse pressuposto. Se não viessem, o Estado não cobraria 48% nem 20% sobre os seus rendimentos: cobraria zero de IRS, zero de IVA sobre o que consomem e zero de contribuições sobre o que ganham. Já escrevi que Portugal cobra 20% aos estrangeiros e 48% aos portugueses, e mantenho a crítica: essa assimetria corrige-se baixando o imposto de quem cá está, e não afugentando quem poderia vir.

O mais curioso é que o próprio Tribunal parece sabê-lo. O Observador relata que o parecer reconhece que aquele valor não traduz uma perda efetiva de receita, porque os beneficiários não viriam necessariamente para Portugal sem o regime. Ainda assim, o que chegou às primeiras páginas foi o aviso de um aumento «substancial» da despesa fiscal ao longo dos anos. Ou o Tribunal acredita no contrafactual com que calcula, ou acredita na ressalva que escreve. Apresentar as duas coisas no mesmo documento, e deixar que a manchete fique com a primeira, é desonestidade intelectual com selo institucional.

Restam os riscos. O parecer enumera quatro: isenções obtidas com a deslocalização para o estrangeiro de rendimentos gerados em Portugal, residentes que só o são no papel e mantêm o centro de vida noutro país, atividades qualificadas por entidades controladas pelo próprio beneficiário, e sociedades criadas com o propósito principal de dar acesso ao regime. Todos são riscos de controlo, e o controlo é tarefa da Autoridade Tributária, que segundo o ECO já tem verificações em várias fases e está a definir critérios de risco próprios para o IFICI. O risco de abuso é razão para inspecionar. Não há benefício fiscal no Estatuto dos Benefícios Fiscais que não comporte esse risco, e ninguém propõe abolir o IRS Jovem por haver quem possa abusar dele.

O segundo número que alimentou as notícias é que apenas 11,3% dos inscritos são investigadores ou docentes universitários, contra 75,6% de diretores, gestores e especialistas em tecnologias de informação. A indignação pressupõe que «cérebro» é só quem usa bata. Um país que envelhece, e cujas pensões dependem de quem trabalha e desconta, não está em condições de escolher a profissão dos qualificados que o procuram. Uma economia que quer exportar mais precisa de quem dirige empresas, monta equipas e escreve código, e é por isso que Espanha, como se verá adiante, incluiu expressamente os administradores de sociedades no seu regime. Que a lei portuguesa defina mal as profissões elegíveis, como o Tribunal aponta, e que um acórdão recente do Tribunal Constitucional tenha considerado inadmissível deixar à via regulamentar a lista de atividades de elevado valor acrescentado do antigo RNH, é um problema de técnica legislativa. Resolve-se com uma lei da Assembleia da República que fixe a lista, e não com a suspensão do regime.

Pergunta-se, então, o que tem o Tribunal de Contas a ver com isto. Tem, formalmente, tudo: o artigo 214.º da Constituição atribui-lhe o parecer sobre a Conta Geral do Estado, e a “despesa fiscal” integra essa apreciação. O que não lhe cabe é a avaliação da política de atração de capital humano, matéria em que nem o seu mandato nem a sua metodologia lhe dão vantagem sobre quem legisla. Quando um órgão de controlo financeiro passa a enquadrar a escolha de política, e a fazê-lo com um conceito de despesa que ele próprio sabe imperfeito, deixa de auditar e começa a opinar.

Quem vive na Madeira conhece este padrão. Em 2019, o Tribunal de Contas considerou ferida de ilegalidade a concessão por ajuste direto da gestão do Centro Internacional de Negócios da Madeira à SDM, segundo o DN Madeira. Desde então, os pareceres sobre a Conta Geral do Estado acompanham ano após ano a recuperação dos auxílios do regime III que a Comissão Europeia declarou ilegais em 2020. No parecer de 2023, o Tribunal contava 839 milhões de euros a recuperar junto de 302 contribuintes e 66 milhões efetivamente pagos, segundo a RTP. Em novembro de 2025, a presidente Filipa Urbano Calvão garantia ao ECO que o Tribunal está a acompanhar esse processo. A Zona Franca aparece nestes documentos como passivo a cobrar, nunca como sede de empresas, empregos e IRC que, sem ela, estariam em Malta, em Chipre ou na Irlanda e não pagariam um cêntimo em Portugal. É o mesmo erro do IFICI, aplicado a pessoas coletivas: conta-se o imposto que não se cobrou e ignora-se o imposto que só se cobra porque o regime existe. Escrevi sobre isso este mês, a propósito do silêncio da proposta de Orçamento do Estado para 2027 quanto ao futuro do CINM.

O Partido Socialista devia ter vergonha de entrar neste coro. O RNH nasceu em 2009, num governo socialista, quando o imobiliário estava parado e Portugal perdia atratividade para Espanha. Disse-o a 22 de outubro no Parlamento Carlos Lobo, secretário de Estado dos Assuntos Fiscais em 2008 e 2009, que acrescentou que o sucesso do regime o transformou num alvo a abater sem que o seu efeito económico e orçamental tenha sido demonstrado, segundo o Observador. Foi o Governo de António Costa, com Fernando Medina nas Finanças, que no Orçamento do Estado para 2024 fechou o RNH a novos entrantes e criou o IFICI no seu lugar. Foi o mesmo PS que, com o Mais Habitação, acabou em 2023 com a via imobiliária dos vistos gold. A 15 de outubro, o PS pediu a «suspensão» dos vistos gold e do estatuto de residente não habitual, e José Luís Carneiro repetiu na RTP o pedido de fim de ambos, segundo o 24 Notícias. O estatuto de residente não habitual já não aceita ninguém desde que o próprio PS o fechou, e a via imobiliária dos vistos gold também já não existe. O único regime que resta para suspender é aquele que o PS criou. Propor a suspensão do próprio diploma, no meio de um debate sobre habitação em que os 946 inscritos do IFICI nada pesam, é escolher um bode expiatório com sotaque estrangeiro para não discutir a oferta de casas.

Olhe-se agora para o lado. A Lei Beckham, oficialmente o regime especial para trabalhadores deslocados, vigora em Espanha desde 2005, com uma taxa fixa de 24% até 600 mil euros de rendimento, segundo a Bolsamanía. Em 2023, quando Portugal decidiu fechar o RNH, Madrid fez o contrário: a Lei 28/2022, das empresas emergentes, alargou o regime ao teletrabalho, aos empreendedores e aos administradores de sociedades, e reduziu de dez para cinco anos o período prévio de não residência. Ninguém em Espanha confunde a existência do regime com a sua fiscalização. Segundo a própria Agência Tributária, cerca de 37 mil contribuintes optaram pelo regime numa década, e os casos inspecionados envolvem sociedades sem meios que contratam artificialmente o beneficiário ou sociedades fictícias criadas para aplicar o regime no ano de uma grande mais-valia obtida no estrangeiro. Precisamente os riscos que o nosso Tribunal enumera.

E a Hacienda não brinca em serviço noutra frente que devia interessar a Lisboa. Em maio de 2025, o Tribunal Económico-Administrativo Central espanhol concluiu que quem beneficia do RNH português e não paga imposto sobre o rendimento em Portugal continua residente fiscal em Espanha, mesmo com certificado de residência português. Em fevereiro deste ano, o ECO noticiava o reforço das inspeções espanholas às mudanças de residência para Portugal. Espanha mantém o seu regime, controla-o e usa o controlo para recuperar contribuintes que tinham escolhido Portugal. Nós suspeitamos do nosso e oferecemos a suspensão.

O nosso legislador deveria antes preocupar-se com as seguintes medidas:

1. Os relatórios de despesa fiscal passam a apresentar, para os regimes de atração de residentes, uma estimativa da receita induzida, a par da despesa calculada contra o regime geral, como o Tribunal já reconhece ser necessário.
2. A lista de profissões e atividades elegíveis do IFICI passa a constar de lei da Assembleia da República, em resposta direta à jurisprudência constitucional.
3. A Autoridade Tributária publica um plano de controlo do IFICI centrado nos quatro riscos identificados no parecer, à semelhança do que a Agência Tributária espanhola faz com os deslocados.
4. O regime é adaptado à Região Autónoma da Madeira, que continua a concorrer com as Canárias com as mãos atadas.

Nada disto exige suspender coisa alguma. Exige perceber que a receita que não vem também não aparece em parecer nenhum, porque ninguém audita o engenheiro que escolheu Madrid.