O Acordo de Associação UE Andorra San Marino, cuja assinatura está marcada para hoje, 19 de Outubro, em Bruxelas, é o acordo mais abrangente que a União Europeia alguma vez concluiu com um Estado terceiro. É também a demonstração escrita de que a pequenez, a geografia e a escassa população de um território não impedem a sua participação no mercado interno, desde que alguém se dê ao trabalho de desenhar a arquitectura jurídica adequada. Essa demonstração interessa a quem escreve da Madeira bem mais do que o destino de um principado pirenaico e de uma república apenina.
O Conselho adoptou as directivas de negociação em Dezembro de 2014 e a Comissão abriu as conversações em 2015 com três microestados: Andorra, o Mónaco e San Marino. Em Setembro de 2023, o Mónaco e a Comissão suspenderam a negociação monegasca, tendo o Principado recuado, segundo o portal Andorra Insiders, perante a livre circulação de pessoas nas condições exigidas pela União. Andorra e San Marino prosseguiram e fecharam o texto em Dezembro de 2023. A Comissão apresentou as propostas de decisão a 26 de Abril de 2024 e o Conselho autorizou a assinatura e a aplicação provisória a 16 de Julho de 2026. Quase doze anos passaram entre o mandato e a assinatura.
O núcleo do acordo é a participação dos dois Estados num mercado interno alargado e homogéneo, em igualdade de condições de concorrência e sob as mesmas regras que vigoram nos Vinte e Sete. O grau de integração aproxima-se do que a Noruega, a Islândia e o Liechtenstein obtiveram através do Espaço Económico Europeu. No caso de San Marino, a apresentação feita na República, noticiada pelo Il Sole 24 Ore, contabilizou vinte e cinco sectores do direito da União abrangidos, entre os quais as quatro liberdades, a concorrência e os auxílios de Estado, a fiscalidade indirecta e a cooperação aduaneira, a contratação pública, a defesa do consumidor e a segurança alimentar, as normas técnicas, o ambiente e a estatística. Ficam de fora a defesa, a imigração, a política externa, a agricultura e o orçamento da União, e a adaptação ao acervo faz-se com períodos transitórios.
O capítulo mais revelador é o dos serviços financeiros. A abertura imediata foi abandonada em favor de um acesso progressivo. Nos termos do Protocolo-Quadro 3, a entrada no mercado interno de serviços financeiros depende de uma avaliação, sob supervisão da Comissão, da solidez dos quadros de regulação e de supervisão de cada um dos dois Estados, que podem, aliás, optar por não pedir o acesso integral. O Parlamento Europeu pediu ainda que a Comissão, com as Autoridades Europeias de Supervisão, avalie o capítulo antes do termo do período de quinze anos. Bruxelas não confunde associação com complacência, e duas praças cujo passado bancário a União conhece bem terão de demonstrar o que valem antes de receberem passaporte algum.
A livre circulação de pessoas, que afastou o Mónaco, foi resolvida com a técnica que o EEE ensaiou no Liechtenstein: o princípio aplica-se, mas com salvaguardas que reconhecem aos dois Estados margem para impor restrições e quotas, atenta a sua dimensão. É a velha lição de Vaduz. A União aceita a assimetria desde que seja declarada e escrita no tratado.
A arquitectura institucional segue o mesmo desenho. Haverá um Comité Conjunto UE-Andorra e outro UE-San Marino, e uma Comissão Parlamentar de Associação como pilar do diálogo político; o Parlamento Europeu registou com agrado o alinhamento dos dois Estados com a política externa e de segurança comum. Trata-se de um acordo misto. A pré-assinatura pelos Estados-Membros estava prevista para Setembro, o Parlamento Europeu terá de dar o seu consentimento antes da conclusão pelo Conselho e cada Estado-Membro terá de o ratificar. A Assembleia da República será, portanto, chamada a pronunciar-se.
Do lado andorrano, a assinatura nada altera quanto à entrada em vigor, como o chefe do Governo, Xavier Espot, fez questão de esclarecer. Ao contrário de San Marino, Andorra não pode aplicar o acordo provisoriamente sem legislação interna, e a entrada em vigor exige o consentimento do Parlamento Europeu, um referendo e a aprovação final pelo Consell General. Espot recusou apressar a consulta e quer uma campanha de informação prolongada, com eleições à vista. Faz bem. Um Estado que passa a receber, num vasto conjunto de domínios, normas em cuja votação não participa aceita aquilo a que na Noruega se chamou, com alguma amargura, «democracia por fax». Uma transferência de autoridade normativa desta escala pede o voto directo dos cidadãos, e a prudência andorrana respeita mais a legitimidade democrática do que a pressa com que tantos tratados são despachados nas capitais dos próprios Estados-Membros.
Volto ao ponto de partida. Ao fundamentar o acordo, o Conselho escreveu que o texto atende às especificidades dos dois Estados, em particular à proximidade com os Estados-Membros vizinhos, à geografia, à dimensão e à população relativamente reduzida. São critérios parentes próximos dos que o artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia enumera para as regiões ultraperiféricas: o afastamento, a insularidade, a pequena superfície, o relevo e o clima difíceis, a dependência económica de um pequeno número de produtos. A União sabe, portanto, legislar à medida da pequenez. Sabe-o para Estados que não são membros. Para a Madeira, território da União desde 1986, o Centro Internacional de Negócios continua dependente do calendário das orientações sobre auxílios estatais com finalidade regional e da boa vontade de cada Orçamento do Estado, e o IFICI foi desenhado em Lisboa como se o Atlântico não existisse.
A consequência prática enuncia-se sem dificuldade. O regime fiscal da Madeira deveria deixar de viver como auxílio tolerado por períodos e passar a assentar numa medida específica adoptada pelo Conselho ao abrigo do artigo 349.º, por prazo longo e com revisão por avaliação, à semelhança do que o Conselho tem feito com o octroi de mer dos departamentos ultramarinos franceses. Compete ao Governo da República propô-lo e ao Governo Regional exigi-lo, com a paciência de quem negociou doze anos. Andorra e San Marino não têm deputados em Estrasburgo nem assento no Conselho, e obtiveram um acordo talhado à sua medida. A Madeira tem ambos.
Quando o acordo misto chegar à Assembleia da República, os deputados eleitos pelo círculo da Madeira terão diante de si um texto em que a União reconhece, preto no branco, que a geografia e a dimensão justificam regras próprias. Bastará lê-lo em voz alta e perguntar porque vale para Andorra e não vale para o Funchal.