Nova Lei das Finanças Regionais: o teste de 2026

A nova Lei das Finanças Regionais está a ser desenhada, em silêncio, por um grupo de trabalho tripartido constituído pelos Governos da República, da Madeira e dos Açores em 30 de Outubro de 2025, com a meta declarada de apresentar texto à Assembleia da República em 2026. O Orçamento de Estado para 2026 inscreveu, entretanto, uma transferência extraordinária de €75 milhões para cada região autónoma, afecta à redução de dívida, como medida ponte na pendência do diploma sucessor. A nova Lei das Finanças Regionais é, portanto, o ficheiro institucional mais consequente do ano para a Madeira, e simultaneamente o ficheiro sobre o qual menos se escreveu fora dos círculos administrativos que o estão a redigir.

A posição que aqui se assume é a seguinte. Um diploma sucessor que se limite a actualizar índices, a reescrever a aritmética anual de transferência, e a inscrever um mecanismo extraordinário de alívio da dívida, não será uma reforma da Lei das Finanças Regionais. Será, antes, a confirmação por outros trinta anos da subsidiodependência institucional que o quadro vigente consagra. A reforma só merece o nome se fizer quatro coisas em simultâneo: substituir a lógica de transferência por uma arquitectura de receitas próprias; integrar o Centro Internacional de Negócios da Madeira como componente constitucional do financiamento regional, e não como concessão renovável em sede de auxílio de Estado; consagrar mecanismo vinculativo para o incumprimento de obrigações anuais da República para com as regiões; e adoptar, na arquitectura aplicável à Madeira, linguagem equivalente à que o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores já contém em matéria de autonomia financeira. Sem estas quatro condições, o diploma sucessor é uma actualização indexada, não um instrumento de autonomia.

O arco de trinta anos do quadro vigente

A Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de Setembro, sucessivamente alterada, é o quadro vigente da Lei das Finanças das Regiões Autónomas. Na sua origem, trata-se da consolidação parcial das alterações operadas à Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, e à Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro. O diploma articula, em larga medida, três princípios operativos: estabilidade financeira, solidariedade e equidade. A operacionalização desses princípios faz-se por via de transferências do Orçamento de Estado calculadas com base em fórmulas indexadas a variáveis que, entre 1998 e 2026, perderam densidade explicativa: o produto interno regional, a base contributiva, o número de residentes ponderado, os custos da insularidade.

Trinta anos depois, o problema do quadro não é a fórmula. É o princípio. A Madeira e os Açores são regiões cujo financiamento está, na essência, desenhado para depender da generosidade conjuntural de cada Orçamento de Estado, e cujo rendimento próprio (impostos regionais, derrama regional, capacidade tributária descentralizada) é estruturalmente inferior à dimensão das competências constitucionalmente atribuídas pelos artigos 227.º e 229.º da Constituição da República Portuguesa. O quadro foi pensado para uma autonomia em construção; aplica-se hoje a uma autonomia que faz cinquenta anos a 8 de Setembro de 2026, e que merece quadro à altura.

O incumprimento, pelo Estado, das suas obrigações financeiras anuais para com as regiões autónomas é o sintoma operacional desta arquitectura. O actual diploma não estabelece mecanismo vinculativo de cobrança, com prazos e penalidades, para os atrasos da República. As regiões absorvem a falha como custo financeiro; o Estado, na prática, gere o calendário a seu próprio critério. Trata-se de assimetria a que o princípio constitucional da autonomia financeira (artigo 6.º conjugado com o artigo 232.º da Constituição) não corresponde adequadamente. É também, sem prejuízo do enquadramento doutrinário, a explicação prática para o ressentimento institucional que tem caracterizado a relação financeira entre Lisboa e o Funchal ao longo de três décadas.

A medida ponte de €75 milhões e o que sinaliza

A inscrição, no Orçamento de Estado para 2026, de transferência extraordinária de €75 milhões para cada região autónoma, afecta à redução de dívida, e a constituição simultânea do grupo tripartido, podem ser lidas em duas chaves. Na chave indulgente, é medida ponte que reconhece a insuficiência do quadro vigente e cria espaço fiscal para que o diploma sucessor seja redigido sem pressão de tesouraria. Na chave estrutural, é uma operação de marketing institucional: o alívio extraordinário cria a sensação de movimento sem pré-decidir a arquitectura.

A leitura honesta passa por reconhecer ambos os sentidos. O essencial é o que vem a seguir. Se a nova Lei das Finanças Regionais inscrever, como receita corrente própria das regiões e a ela imputável por direito (não por concessão renovável), o equivalente recorrente da medida, então a transferência extraordinária de 2026 terá funcionado como modelo. Se nova Lei das Finanças Regionais se limitar a manter a estrutura actual, com a transferência extraordinária a desaparecer no exercício seguinte, o alívio terá sido o que a história financeira recente da Região demonstrou: episódico, gracioso, dependente. Salvo melhor entendimento, é a hipótese contra a qual o trabalho do grupo tripartido deve ser permanentemente medido.

A assimetria estatutária com os Açores

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores contém, em matéria de autonomia financeira, linguagem que o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não contém com a mesma densidade. A diferença é institucionalmente reveladora. Os Açores enunciam, no seu Estatuto, princípios próprios de adaptação do sistema fiscal nacional à realidade regional, que conferem à Assembleia Legislativa uma margem de configuração tributária superior à reconhecida, na prática operativa, à Assembleia Legislativa da Madeira. Esta assimetria não é casual; é o resultado de trajectórias políticas distintas e de uma persistência institucional dos Açores em fixar, no plano estatutário, o que a Madeira deixou para o plano legislativo ordinário.

A consequência é desigualdade institucional dentro da mesma família constitucional. A revisão da Lei das Finanças Regionais é o momento operacional para a corrigir, e por dois caminhos cumulativos. Primeiro, alinhando a aplicação do quadro financeiro com a linguagem estatutária mais ambiciosa dos Açores, em sede de adaptação tributária e de autonomia financeira. Segundo, criando incentivo institucional à actualização do EPARAM em sede própria, no sentido de adoptar formulação equivalente à do diploma açoriano. A Madeira pode, e deve, partir para a negociação do diploma sucessor a invocar o que a sua congénere já tem.

A integração do Centro Internacional de Negócios

O Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM) é, na arquitectura institucional vigente, um regime de auxílio de Estado autorizado pela Comissão Europeia, ao abrigo do artigo 107.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com período de licença para a taxa de 5% a expirar a 31 de Dezembro de 2026 (com benefícios estendidos até 31 de Dezembro de 2028 para entidades constituídas até essa data, ao abrigo da extensão prevista pelo Orçamento de Estado para 2025). A negociação para o regime sucessor pós-2033 é, oficialmente, uma negociação «pendente», sem caminho institucional de autorização tornado público. Esta indefinição não é um detalhe; é a maior vulnerabilidade fiscal externa da Região no horizonte deste mandato.

A nova Lei das Finanças Regionais é o instrumento que pode reconfigurar a posição negocial portuguesa nesta matéria. A integração do Centro Internacional de Negócios na arquitectura do diploma sucessor, como componente constitucional do financiamento regional madeirense (e não como concessão de natureza graciosa renovável), produziria três efeitos. Primeiro, deslocaria o quadro doutrinário da clearance do regime do plano dos auxílios de Estado para o plano do artigo 349.º do TFUE, que reconhece expressamente a possibilidade de tratamento diferenciado das regiões ultraperiféricas. Segundo, ancoraria o regime no direito constitucional português, dificultando a sua reabertura unilateral em ciclos políticos sucessivos. Terceiro, integraria o regime na arquitectura do Pilar 2 do plano OCDE, em diálogo com o substance-based tax incentive safe harbour incluído no Side-by-Side Package de 5 de Janeiro de 2026, transformando o que hoje é uma vulnerabilidade técnica numa posição doutrinária defensável.

Comparadores: Basque, Aruba, Outre-mer

A análise comparativa não é decoração; é matéria-prima. A Lei das Finanças das Regiões Autónomas portuguesa não pode ser desenhada em desconhecimento do que outros Estados europeus já fizeram, nem do que a arquitectura do Reino dos Países Baixos, em relação a Aruba, ou a do Reino de Espanha, em relação ao País Basco e a Navarra, demonstram ser possível dentro de quadros constitucionais comparáveis em sofisticação ao português.

O Concierto Económico do País Basco, na sua redacção actualizada, é o referencial europeu de autonomia financeira regional dentro de Estado unitário descentralizado. A arquitectura assenta em recolha tributária regional, com cupo (transferência ao Estado em contrapartida das competências exercidas pelo nível central) calculado por metodologia bilateral periodicamente renovada. O Convénio com Navarra opera segundo lógica análoga. Não se sustenta que o Concierto seja modelo replicável na Madeira; sustenta-se que é a referência institucional contra a qual a sofisticação de qualquer reforma portuguesa deve ser medida. A actual proposta de revisão portuguesa não chega, na sua ambição declarada, ao limiar de seriedade institucional do Concierto.

A Carta do Reino dos Países Baixos (Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, em vigor com sucessivas revisões desde 1954) institui Aruba como país constitutivo do Reino, com plena autonomia fiscal interna. Não é, por evidente, modelo de aplicação directa: o estatuto constitucional é estrutural, não regional. É, porém, o referencial demonstrativo do que pode ser uma autonomia financeira efectivamente desenhada como tal, dentro de uma arquitectura constitucional que reconhece a especificidade institucional do território. À semelhança do que se verifica na arquitectura do Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa dispõe, em sede constitucional, da margem necessária para reconhecer financeiramente o que politicamente já reconheceu.

A LODEOM francesa (Lei n.º 2009-594, de 27 de Maio de 2009, sucessivamente alterada) é o exemplo intra-União Europeia de articulação entre o artigo 349.º do TFUE e a fiscalidade interna de regiões ultraperiféricas. As disposições do Code Général des Impôts em matéria de Outre-mer combinam taxas reduzidas, créditos de imposto, e mecanismos de defiscalização sectorial, com base doutrinária explícita no estatuto ultraperiférico. A República Portuguesa, em quase quatro décadas de pertença europeia comum, não construiu para a Madeira (nem para os Açores) arquitectura comparável ao que a República Francesa construiu para os seus departamentos e regiões ultraperiféricos. Esta assimetria é uma escolha política, não uma fatalidade jurídica.

O que o diploma sucessor deve fazer

O diploma sucessor da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, para se chamar reforma, deveria, em síntese estrutural:

1. Substituir o paradigma de transferência por arquitectura de receitas próprias regionais, com mecanismo de cupo análogo ao concierto basco, calculado bilateralmente entre a República e cada uma das regiões autónomas, e sujeito a revisão periódica regular.
2. Inscrever, na ordem jurídica interna, mecanismo vinculativo de cumprimento das obrigações financeiras anuais da República para com as regiões autónomas, com prazo, juros de mora e direito subjectivo das regiões a execução judicial em caso de incumprimento.
3. Integrar o Centro Internacional de Negócios da Madeira na arquitectura financeira da Região, deslocando o quadro doutrinário do auxílio de Estado para o artigo 349.º do TFUE, e prevendo a sua articulação com o substance-based tax incentive safe harbour do Pilar 2 da OCDE.
4. Adoptar, em sede de aplicação à Madeira, linguagem equivalente à que o Estatuto Político-Administrativo dos Açores contém em matéria de adaptação tributária e de autonomia financeira, criando assim simetria institucional entre as duas regiões autónomas.
5. Reconhecer, como receita corrente própria da Madeira, fluxos hoje retidos pela República (impostos especiais sobre o consumo gerados na Região, IVA gerado na Região acima de patamar definido, capacidade de derrama regional autónoma).
6. Estabelecer, como princípio operativo do diploma, a regra de que toda a competência regional constitucionalmente atribuída tem de corresponder a financiamento institucional adequado, e não a transferência discricionária.

Conclusão

8 de Setembro de 2026 marca os cinquenta anos da implementação constitucional da autonomia regional. A celebração séria deste cinquentenário passa por dispor de uma nova Lei das Finanças Regionais que faça aquilo que a Constituição de 1976 prometeu, e não aquilo que trinta anos de prática quotidiana foram dispostos a tolerar. O grupo de trabalho tripartido tem, neste momento, o ficheiro institucional mais importante da legislatura. Se o diploma que apresentar à Assembleia da República em 2026 contiver as quatro condições aqui enunciadas, terá produzido reforma. Se contiver apenas a actualização indexada e o eufemismo institucional, terá produzido o que sempre se produziu: a renovação por mais um ciclo do quadro vigente, sob o nome de reforma. A diferença, neste caso, é particularmente cara, porque o calendário do Centro Internacional de Negócios não admite mais um ciclo de adiamento. A janela é esta. Antes morrer livres que em paz sujeitos.