A transferência da carga fiscal do trabalho para a propriedade é, há mais de uma década, o ponto onde a OCDE volta sistematicamente quando avalia a matriz fiscal portuguesa. As recomendações dos Economic Surveys de 2019, de 2021, de 2024 e do volume publicado em Janeiro de 2026, complementadas pela edição de Abril e Maio de 2026 do Taxing Wages, repetem a mesma proposta com palavras que mudam pouco: Portugal deve reduzir, de forma substantiva, o tax wedge sobre os rendimentos do trabalho dos escalões mais baixos, e aumentar, de forma correspondente, a tributação recorrente sobre a propriedade imobiliária, deslocando o eixo fiscal da transacção para a posse. A Lei n.º 73-A/2025, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2026, e o pacote fiscal para a habitação que lhe está associado, introduzem alterações substantivas nos instrumentos que incidem sobre o património imobiliário. Não introduzem, contudo, uma redução correspondente do tax wedge laboral.
A recomendação da OCDE como linha doutrinária sustentada
A recomendação de transferência da carga fiscal trabalho propriedade não é uma posição isolada do Economic Survey de 2026. É uma linha doutrinária sustentada do Departamento de Política Económica da OCDE, formulada com terminologia estável desde, pelo menos, a Tax Policy Reform and Economic Growth de 2010, sistematizada nos OECD Tax Policy Studies sobre tributação do património imobiliário (em particular o estudo n.º 25, de 2018) e reafirmada em cada Survey sobre Portugal: 2019, 2021, 2024, e Janeiro de 2026. A formulação canónica é a de que sistemas fiscais com elevado peso da tributação directa sobre o trabalho e baixo peso da tributação recorrente sobre o património tendem a apresentar três problemas conjugados, a saber, uma carga marginal excessiva sobre os escalões salariais mais baixos com efeito desincentivador da participação no mercado de trabalho, uma mobilidade habitacional reduzida pelo efeito travão dos impostos sobre a transacção, e uma distribuição equitativa da carga fiscal menos eficiente do que a alcançável com uma estrutura mais assente em impostos recorrentes sobre o stock patrimonial. A recomendação operacional é dupla: do lado do trabalho, reduzir o tax wedge no nível do salário mínimo; do lado da propriedade, aumentar a tributação recorrente (em Portugal, o IMI) e reduzir a tributação de transacção (em Portugal, o IMT).
A evidência empírica que ancora a recomendação é, no caso português, de leitura imediata. O Taxing Wages 2026 publicado pela OCDE em Abril e Maio de 2026 confirma que o tax wedge total para um trabalhador solteiro sem filhos no nível do salário mínimo em Portugal se mantém em torno dos 46,4 por cento, contra uma média da OCDE de 34,5 por cento e contra valores inferiores a 30 por cento em jurisdições com matrizes fiscais comparativamente mais leves sobre o trabalho. O peso da tributação recorrente sobre o património na receita fiscal global mantém-se, segundo a mesma fonte e o Revenue Statistics 2026, em cerca de 1,0 por cento do PIB, contra uma média da OCDE de 1,9 por cento e contra valores superiores a 2,5 por cento em jurisdições que sustentam matrizes fiscais com forte componente patrimonial. A combinação dos dois indicadores produz um diagnóstico claro: o sistema fiscal português é particularmente intensivo no trabalho e particularmente ligeiro no património recorrente, e a recomendação da OCDE pede a inversão substantiva dos dois indicadores em direcção à média do espaço.
A recomendação não é nova nem é exclusiva da OCDE. A Comissão para a Reforma Fiscal Verde (CRFV), de 2009, propôs já uma reorganização parcial da matriz fiscal em direcção semelhante, embora com motivação ambiental e não estritamente redistributiva. A Reforma do IRS de 2014 abordou, por outras vias, a calibração do tax wedge nos escalões médios sem alterar substantivamente a sua incidência sobre o salário mínimo. As Grandes Opções do Plano e os relatórios do Conselho das Finanças Públicas (CFP) dos sucessivos exercícios orçamentais retomam, com frequência variável, a mesma linha. A recomendação operacional encontra-se, portanto, no centro da literatura técnica de política fiscal portuguesa há, pelo menos, duas décadas. A questão institucional é saber por que razão essa recomendação, repetida em ciclos sucessivos, não se traduz numa transferência substantiva quando a oportunidade orçamental se abre.
A matriz fiscal portuguesa em 2026: o reforço patrimonial e o que falta do lado do trabalho
O OE2026 introduz, do lado do património imobiliário, um conjunto coerente de alterações cujo efeito agregado é substantivo. Em primeiro lugar, os Contratos de Investimento para Arrendamento (CIA), previstos em sede de Estatuto dos Benefícios Fiscais, conferem benefícios fiscais até vinte e cinco anos para investimentos em construção, reabilitação ou aquisição de imóveis para arrendamento residencial. Em segundo lugar, o Regime Simplificado do Arrendamento Acessível (RSAA) fixa o limiar de elegibilidade em 80 por cento da renda mediana por metro quadrado e por município. Em terceiro lugar, a taxa reduzida de 6 por cento do IVA na construção é recalibrada, em sede do Código do IVA, para um perímetro mais estreito orientado à habitação própria e permanente. Em quarto lugar, a dedução à colecta do IRS para rendas habitacionais é fixada em 900 euros para 2026 e 1.000 euros a partir de 2027, sob a articulação da categoria F. A estes instrumentos acrescenta-se, do lado da procura, a taxa especial de 10 por cento de IRS sobre os contratos de arrendamento de renda moderada e longa duração, prevista no artigo 72.º do CIRS. No domínio do IMT, mantém-se em vigor a sobretaxa de 7,5 por cento sobre adquirentes não residentes habituais, introduzida no quadro do Construir Portugal e em apreciação no Processo C-661/25 do TJUE (Meritpanorama e o.) à luz do artigo 63.º do TFUE. No domínio do IMI, o valor médio de construção a considerar para efeitos da fórmula do artigo 39.º do Código do IMI sobe de 532 para 570 euros por metro quadrado, sob a Portaria publicada em finais de Dezembro de 2025.
A leitura agregada dos cinco instrumentos confirma um reforço substantivo do bloco patrimonial. O bloco laboral, por sua vez, é objecto de duas alterações no OE2026: a actualização automática dos escalões do IRS em 3,51 por cento, prevista na Lei n.º 24-D/2022 e na sua sucessora actualizadora, e uma redução de 0,3 pontos percentuais nas taxas marginais do 2.º ao 5.º escalão. A taxa do 1.º escalão, que cobre o salário mínimo e os rendimentos imediatamente superiores, não sofre redução. A taxa social única, do lado do empregador (23,75 por cento) e do trabalhador (11 por cento), também não é objecto de alteração. O regime do IRS Jovem mantém o limite máximo de rendimento isento em 55 vezes o Indexante dos Apoios Sociais (aproximadamente 28.009 euros em 2026), com a estrutura de taxas progressivamente reduzidas ao longo de dez anos para titulares entre os 18 e os 35 anos. A redução marginal aplicada aos escalões intermédios produz, na simulação aritmética, um alívio fiscal anual da ordem das dezenas de euros para titulares de rendimentos do trabalho na vizinhança do salário mediano, e contribui, no escalão correspondente, para uma redução do tax wedge inferior a meio ponto percentual. O Taxing Wages 2026 da OCDE, que cobre o ano de 2025, dará lugar, em 2027, à edição que cobrirá o exercício de 2026; a expectativa razoável é que a posição relativa de Portugal no ranking se mantenha, com variação inferior à dispersão estatística do indicador.
A consequência é a que o discurso oficial não nomeia: o OE2026 reforça substantivamente o eixo patrimonial e mantém, na essência, o eixo laboral. A direcção do movimento é a oposta da recomendada pela OCDE, no sentido em que ambos os eixos são reforçados (o patrimonial) ou mantidos (o laboral) em vez de se proceder à transferência efectiva da carga fiscal trabalho propriedade. O efeito agregado, em sede de carga fiscal total, é o de uma ligeira subida do peso fiscal sobre o PIB, e não o de uma neutralidade fiscal agregada acompanhada de reorganização interna do mix. A distinção é institucional, não retórica: uma reforma fiscal estrutural, no sentido da OCDE, exige um movimento simultâneo nos dois eixos com sinais contrários, e não um movimento positivo no eixo patrimonial e um movimento marginal no eixo laboral.
O que se passa na Europa
A leitura comparada confirma que a transferência da carga fiscal trabalho propriedade é, do ponto de vista institucional, viável, e que vários Estados-Membros a implementaram, com calibrações distintas e graus diversos de sucesso. Cinco países merecem destaque.
A primeira é a estoniana. A Tulumaksuseadus (Lei do Imposto sobre o Rendimento) consagra, desde 1994, uma taxa única do IRS (em 2026, 22 por cento, com elevação à imposição sobre lucros distribuídos das sociedades) acompanhada de um sistema de tributação recorrente sobre a propriedade imobiliária (o Maamaks, imposto sobre o solo) com base territorial e taxa decidida ao nível municipal. A estrutura agregada produz um tax wedge laboral significativamente inferior à média da OCDE e uma tributação recorrente sobre a propriedade comparativamente alta. O modelo estoniano não é transferível para o contexto português, dada a diferença na dimensão do Estado social e na composição da receita; é, contudo, o exemplo mais claro de uma matriz fiscal construída em torno do princípio que a OCDE recomenda.
A segunda é a alemã. A reforma do Grundsteuer, completada pela Grundsteuerreformgesetz de 2019, com entrada em vigor operacional em 1 de Janeiro de 2025, recalibrou a base do imposto recorrente sobre a propriedade imobiliária com referência a valores actualizados em substituição dos valores unitários (Einheitswerte) de 1964 (ocidente) e 1935 (oriente) que tinham sido declarados inconstitucionais pelo Bundesverfassungsgericht no Acórdão de 10 de Abril de 2018 (1 BvL 11/14). A reforma operacionalizou um aumento substantivo da base tributável recorrente sobre o stock patrimonial, sem alterar substantivamente o regime de transacção (Grunderwerbsteuer). Em paralelo, a Beitragsbemessungsgrenze (limite superior das contribuições sociais) continua a calibrar o tax wedge laboral em direcção a uma média da OCDE, sob a estrutura social de mercado. A combinação produz uma matriz fiscal mais equilibrada do que a portuguesa nos dois eixos relevantes.
A terceira é a espanhola. O Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), previsto na Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004), constitui a coluna vertebral da tributação recorrente municipal, com base no valor catastral e com taxas reguladas pelos municípios dentro de bandas estabelecidas pelo legislador estatal. O regime articula-se com a tributação dos rendimentos prediais sob o artigo 23.º da Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Ley 35/2006), incluindo a redução de até 60 por cento sobre os rendimentos líquidos de arrendamentos habitacionais que constituam habitação habitual do arrendatário. A Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, sobrepôs um quadro nacional ao regime habitacional. A estrutura espanhola não é, em peso de IBI sobre o PIB, muito superior à portuguesa; o que distingue o regime espanhol é a articulação com a tributação dos rendimentos prediais e a sua calibração centralista.
A quarta é a francesa. A taxe foncière sur les propriétés bâties (artigos 1380.º e seguintes do Code général des impôts) constitui, em conjunto com a sua congénere sobre as propriedades não construídas, o instrumento central de tributação recorrente sobre a propriedade imobiliária, com base na valeur locative cadastrale e com taxas decididas pelas colectividades territoriais. O regime articula-se com o Code de la construction et de l’habitation e, no plano fiscal, com a Contribution sur la rente économique des entreprises (em estado experimental) introduzida na Lei de Finanças mais recente. A carga total do foncier em França, em proporção do PIB, é significativamente superior à portuguesa, e a calibração das taxas locais permite uma redistribuição vertical e horizontal mais fina do que a alcançável no quadro português actual.
A quinta é a italiana. A Imposta Municipale Unica (IMU), introduzida pelo Decreto Legislativo n.º 23/2011 com sucessivas calibrações entre 2014 e 2025, consolida a tributação recorrente sobre a propriedade imobiliária em sede municipal, com isenção da habitação própria principal (excepto para imóveis de luxo classificados nas categorias cadastrais A/1, A/8 e A/9). A estrutura italiana evidencia uma das tensões centrais do modelo: a isenção da habitação principal reduz a base tributável e o efeito redistributivo, e exige um desenho cuidadoso da articulação entre o nível central e o nível municipal. A Legge di Bilancio 2026 mantém, na essência, a arquitectura definida em 2014, com calibrações marginais.
A leitura comparada produz uma conclusão prática: a transferência da carga fiscal trabalho propriedade é viável, exige um desenho institucional cuidadoso da articulação entre o nível nacional e o nível subnacional, e tem custos políticos identificáveis (a tributação recorrente sobre o stock patrimonial é, por construção, mais visível do que a tributação sobre o fluxo dos rendimentos). Nenhum dos cinco países implementou a transferência sem resistência institucional. Todos a fizeram, ainda assim, e nenhuma reverteu.
A dimensão autonómica
A reforma fiscal do trabalho para a propriedade não pode, no contexto português, dispensar a dimensão autonómica. As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira dispõem, por força do artigo 227.º da CRP e dos respectivos Estatutos Político-Administrativos, da competência legislativa para adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, com taxas diferenciadas no IRS, IRC, IVA e IMT, e com regimes próprios de benefícios fiscais (em particular, no caso da Madeira, o Centro Internacional de Negócios da Madeira, cuja extensão até 2033 foi aprovada com cláusula de cut-off de licenciamento em 31 de Dezembro de 2026). O grupo de trabalho sobre a Lei das Finanças Regionais sucessora, criado pelo Conselho de Ministros em 30 de Outubro de 2025 com representantes da República, da Madeira e dos Açores, encontra-se, em 2026, na fase de preparação da cimeira intergovernamental cuja primeira sessão decorreu nos Açores no início do ano. A articulação da reforma fiscal trabalho propriedade com o trabalho do grupo é, portanto, uma questão imediata.
A dimensão tem três planos. No primeiro plano, a redução do tax wedge laboral nos escalões mais baixos é matéria de competência legislativa nacional (o IRS é um imposto nacional, ainda que com taxa regional adaptada nas Regiões Autónomas, e a TSU é uma contribuição social nacional). A reforma pode, contudo, ser calibrada de forma a produzir efeitos diferenciados nas Regiões Autónomas, em coerência com a estrutura demográfica e produtiva regional. No segundo plano, o reforço da tributação recorrente sobre a propriedade (o IMI) deve respeitar a competência regional de adaptação prevista no artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP e no artigo 140.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM). A elevação do valor médio de construção para 570 euros por metro quadrado, sob a Portaria de finais de 2025, aplica-se ao território continental e às Regiões Autónomas com a calibração regional pertinente. No terceiro plano, a redução faseada do IMT, num cenário de transferência substantiva, articula-se com o regime regional do IMT e com a sobretaxa de 7,5 por cento sobre adquirentes não residentes habituais (em apreciação no Processo C-661/25 do TJUE), exigindo coordenação entre o legislador nacional e o legislador regional.
A LFR sucessora oferece a oportunidade institucional para ancorar, em sede de lei de enquadramento financeiro entre o Estado e as Regiões Autónomas, o princípio da neutralidade fiscal agregada na transferência da carga fiscal trabalho propriedade, e para definir as regras de articulação entre os instrumentos nacionais e os instrumentos regionais. A perda de esta oportunidade implicaria que a próxima janela útil viria, no melhor cenário, com a próxima legislatura regional e a próxima revisão da LFR, ou seja, num horizonte de oito a dez anos.
Recomendações e prática
A recomendação da OCDE sobre a carga fiscal trabalho propriedade é, em 2026, exactamente a mesma que era em 2019. O OE2026 reforça o eixo patrimonial sem reduzir, com substância correspondente, o eixo laboral. A leitura institucional confirma que estamos perante uma dupla recalibração e não perante uma transferência. A oportunidade orçamental do ciclo OE2027, em articulação com o trabalho do grupo da LFR sucessora e com o ciclo dos comemorações dos 50 anos da Autonomia, abre uma janela institucional para uma reforma substantiva. Estónia, Alemanha, Espanha, França, Itália demonstram que a operação é viável, ainda que politicamente exigente.
Mecanismo proposto para redistribuição da carga fiscal do trabalho para a propriedade
Em coerência com a estrutura analítica anterior, propõe-se, assim, uma arquitectura em sete pontos para a reforma fiscal.
- Princípio da neutralidade fiscal agregada. A transferência da carga fiscal trabalho propriedade obedece ao princípio da neutralidade fiscal agregada: cada euro adicional de receita arrecadada por via do reforço dos impostos recorrentes sobre a propriedade imobiliária corresponde a um euro de redução da receita dos impostos sobre o trabalho dos escalões salariais mais baixos. A medição da neutralidade é feita ano a ano, em sede de Relatório do Orçamento do Estado, e validada pelo Conselho das Finanças Públicas.
- Calibração da redução do tax wedge no salário mínimo. A redução opera por uma combinação de três instrumentos: a) redução de pelo menos 2 pontos percentuais da taxa marginal do 1.º escalão do IRS, com efeito imediato no exercício seguinte; b) introdução de uma dedução pessoal acrescida para titulares de rendimentos do trabalho até 1,5 vezes o salário mínimo nacional, sob articulação com o artigo 79.º do CIRS; c) revisão calibrada da taxa contributiva da Taxa Social Única do lado do trabalhador para o segmento até 1,5 vezes o SMN, com transferência intra-Segurança Social compensatória. A simulação ex ante deve demonstrar uma redução do tax wedge total no salário mínimo de pelo menos 4 pontos percentuais.
- Reforço da tributação recorrente sobre a propriedade. O IMI é objecto de revisão estrutural sob três eixos: a) actualização cadastral generalizada, com encerramento do processo no horizonte de quatro anos; b) revisão das taxas máximas e mínimas previstas no artigo 112.º do CIMI, com elevação da banda superior em 0,2 pontos percentuais e com manutenção da banda inferior; c) introdução de uma sobretaxa progressiva sobre o stock patrimonial imobiliário dos sujeitos passivos de IRS com agregado patrimonial superior a um milhão de euros, sob articulação com a base do antigo Adicional ao IMI (AIMI) previsto na Lei n.º 42/2016.
- Redução faseada do IMT. O IMT é objecto de redução progressiva, no horizonte de quatro anos, com prioridade à eliminação total da imposição sobre a habitação própria e permanente até ao valor patrimonial tributável de 350.000 euros, e com manutenção da imposição sobre os adquirentes não residentes habituais a calibrar em função do resultado do Processo C-661/25 do TJUE.
- Articulação autonómica. A reforma articula-se com a Lei das Finanças Regionais sucessora, sob o artigo 227.º, n.º 1, alíneas i) e j), da CRP, e com os artigos 138.º a 142.º do EPARAM. A calibração regional admite, sob proposta da Assembleia Legislativa de cada Região Autónoma, diferenças até 30 por cento das taxas nacionais nos instrumentos abrangidos. O grupo de trabalho da LFR sucessora deve produzir, até ao final de 2026, uma proposta de articulação substantiva.
- Articulação com o Pilar Dois. A transferência respeita o piso do imposto mínimo global (QDMTT) fixado em 15 por cento sob o artigo 8.º da Lei n.º 41/2024 que transpôs a Directiva (UE) 2022/2523. A redução da taxa geral do IRC (trajectória de 19 por cento em 2026, 18 por cento em 2027, 17 por cento em 2028) é calibrada de forma a operar abaixo do piso para grupos com facturação consolidada inferior ao limiar de 750 milhões de euros, e a manter-se neutralizada pelo QDMTT para grupos no perímetro.
- Cláusula de sunset e revisão. A reforma é objecto de revisão tetra-anual, em coincidência com o ciclo dos OECD Economic Surveys (que cobrem Portugal numa cadência aproximada de dois em dois anos), e a sua continuidade depende da demonstração ex post da neutralidade fiscal agregada (artigo 1.º) e da redução substantiva do tax wedge no salário mínimo.